Zpřesnění požadavků na posuzování výjimek z emisních limitů krajskými úřady

Ministerstvo životního prostředí zveřejnilo novou metodiku pro posuzování výjimek z emisních limitů pro velká spalovací zařízení.[1] Ta má krajským úřadům poskytnout vodítko při rozhodování o výjimkách z emisních limitů spojených s nejlepšími dostupnými technikami (tzv. Best Available Techniques – BAT) zejména pro velké uhelné elektrárny.

Znečištění ovzduší je jedním z nejvýznamnějších problémů životního prostředí, emise z průmyslových zdrojů jsou proto na evropské úrovni regulovány směrnicí o průmyslových emisích. Na základě této směrnice Evropská komise schvaluje tzv. závěry o nejlepších dostupných technikách (také „závěry o BAT“), které stanoví závazné emisní limity spojené s BAT.

V srpnu 2017 Evropská komise schválila závěry o BAT pro velká spalovací zařízení. Od té doby běží čtyřletá lhůta, během které se jednotliví provozovatelé, na něž nová úprava dopadne, mají možnost na novou regulaci připravit.[2] Od srpna 2021 mají jen tři možnosti:

• plnit přísnější emisní limity,

• ukončit provoz či jej podstatně omezit,[3] nebo

• mít krajským úřadem schválenou výjimku.

Kdy může krajský úřad udělit výjimku? Základní podmínkou pro udělení výjimky je nedosažení emisních limitů z důvodu zeměpisné polohy daného zařízení nebo místních podmínek životního prostředí nebo zvláštní technické charakteristiky daného zařízení.[4] Pokud je tato výjimka splněna, úřady musí provést posouzení nákladů a přínosů (ne)udělení výjimky – podle zákona lze výjimku z emisních limitů spojených s BAT udělit „pouze pokud odborné posouzení předložené provozovatelem prokáže, že:

• v jeho důsledku nedojde k závažnému znečištění životního prostředí,

• celkově bude dosaženo vysoké úrovně ochrany životního prostředí

• a že by dosažení úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami popsanými v závěrech o nejlepších dostupných technikách vedlo k nákladům, jejichž výše by nebyla přiměřená přínosům pro životní prostředí.“

Z právní úpravy vyplývá, že krajské úřady musí při rozhodování o výjimkách z emisních limitů zvážit řadu faktorů, zejména vlivy na životní prostředí. Jako pomůcka při tomto rozhodování slouží úřadům jednak obecná metodika z roku 2014,[5] ale hlavně její doplnění pro velká spalovací zařízení, zveřejněné v prosinci 2018, kterému se věnuje tento článek.

Kterých zařízení se metodika týká?

Metodika se týká pouze rozhodování o výjimkách z emisních limitů spojených s BAT pro velká spalovací zařízení. Jedná se o následující zařízení a činnosti:

• spalování paliv v zařízeních o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 50 MW a více,

• zplyňování černého uhlí nebo jiných paliv (uhlí, plyn, biomasa, kapalná paliva, ale i vedlejší produkty průmyslové výroby) o celkovém jmenovitém tepelném příkonu 20 MW a více,

• odstranění nebo využití odpadu v zařízeních na spoluspalování odpadu při kapacitě větší než 3 t/h (nebo 10 t/den v případě nebezpečného odpadu), pokud k této činnosti dochází ve spalovacích zdrojích kategorie 1.1)

Kompletní seznam těchto zdrojů je dostupný na portálu Ministerstva životního prostředí k integrované prevenci. Jedná se o zdroje z kategorií 1.1, 1.4 a 5.2.[6]

Co je v metodice nového?

Metodika zpřesňuje a rozvádí zákonné požadavky, z nichž některé zatím nebyly v pokynech Ministerstva životního prostředí řešeny. Zaprvé metodika velmi usnadňuje vyjádření dopadů jednotlivých scénářů (scénář splnění limitů v závěrech o BAT a scénář při udělení výjimky) na životní prostředí. Přesně popisuje postup výpočtu emisí pro jednotlivé scénáře v tunách za rok na základě emisních koncentrací a průměrného objemu odpadních plynů. Dále dává metodika úřadům podrobnější návod, jak posuzovat dopady udělení výjimky na místní kvalitu ovzduší.

Metodika také přidává konkrétní kritéria pro ekonomické posouzení obou scénářů. Provozovatel je povinen předložit průměrné náklady na redukci jedné tuny polutantu pro oba scénáře. Metodika potom přesně stanoví, jaké náklady jsou pro který polutant ještě přiměřené (a lze po provozovateli legitimně vyžadovat jejich investici), a jaké nikoli. Údaje o přiměřenosti nákladů byly získány na základě studie, kterou si nechalo zpracovat Ministerstvo životního prostředí.

V neposlední řadě metodika uvádí zcela nové kritérium pro posouzení – referenční náklady. Cílem tohoto kritéria je zvážit akceptovatelnost nákladů z širšího pohledu než porovnání v rámci odvětví – zahrnuje škody, které 1 tuna polutantu způsobí na lidském zdraví a životním prostředí. Jde o náklady, které zpravidla nesou veřejné rozpočty či jednotlivci, tzv. externality. Metodika opět uvádí konkrétní hodnoty, jaké jsou externality při vypuštění 1 tuny konkrétního polutantu – tyto hodnoty lze porovnávat s náklady na zamezení 1 tuny polutantu pro oba scénáře a dovodit tak nákladovou (ne)přiměřenost. Metodika pracuje s hodnotami specificky vypočítanými pro jednotlivé polutanty a pro jednotlivé země EU Evropskou agenturou pro životní prostředí (European Environmental Agency – EEA).[7]

Jaké jsou důvody pro úplné zamítnutí žádosti o výjimku?

Je podstatné, že na výjimku z emisních limitů provozovatel nemá nárok. Krajský úřad tedy může po zhodnocení faktorů podle metodiky dospět k závěru, že výjimku neudělí. Zároveň metodika uvádí dva konkrétní případy, kdy nelze výjimku udělit nikdy, a to pokud:

• udělením výjimky z emisních limitů dojde v okolní obytné zástavbě ke zhoršení imisní situace pro daný polutant oproti stávajícímu stavu. V krajním případě dojde k neplnění standardu kvality životního prostředí pro relevantní polutant (tj. překročení imisního limitu), který byl doposud v daném místě plněn.

• v obytné zástavbě v okolí zařízení v době podání žádosti dochází k neplnění standardu kvality životního prostředí (překročení imisního limitu) pro daný polutant. Scénář BAT by na základě rozptylové studie umožňoval jeho plnění. Zároveň scénář s výjimkou z pohledu standardu kvality životního prostředí nepřináší žádné zlepšení.

V těchto případech je krajský úřad povinen žádost o výjimku vrátit k dalšímu přepracování nebo odmítnout.

Jak metodika usnadňuje interpretaci jednotlivých kritérií pro rozhodování?

Metodika popisuje způsob hodnocení jednotlivých kritérií (emisní významnost, imisní významnost, nákladovost, externality, atd.) v podrobném interpretačním návodu. Jednotlivá kritéria mohou být hodnocena negativně (proti udělení výjimky), neutrálně, nebo pozitivně (pro udělení výjimky). Takto vyhodnoceným kritériím potom metodika připisuje různou váhu, která je uvedena v tabulce v závěru dokumentu. Velký význam metodika přikládá zejména emisní a imisní významnosti znečištění ovzduší z daného zdroje.

Rozlišuje metodika mezi teplárnami a kondenzačními výrobnami elektřiny?

Velká spalovací zařízení můžeme rozdělit do dvou skupin, první jsou zaměřená pouze na kondenzační výrobu elektřiny. Druhou skupinu tvoří teplárenská zařízení, která využívají kogeneraci – kombinovanou výrobu elektřiny a tepla, takže jejich účinnost je vyšší. Konkrétně se za teplárnu podle metodiky i podle evropské směrnice považuje zařízení, které dodává nejméně 50 % užitného tepla do veřejné sítě dálkového vytápění podobě páry či horké vody.[8]

Zákon ani směrnice v oblasti výjimek mezi teplárnami a ostatními zařízeními nerozlišují. Metodika obecně také ne, výjimkou je pouze v kritérium emisní významnosti, kde se hodnotí, do jaké míry požadovaná výjimka překračuje limit stanovený v závěrech o BAT. Pokud provozovatel žádá o výjimku, která překročí emisní limit o více než 5 %, toto kritérium je hodnoceno negativně (proti udělení výjimky). Limit emisní významnosti je pro teplárny zvýšen – hodnocení je negativní až v případě, že výjimka překročí stanovený limit o 10 % a více.

Zvýhodnění tepláren, které však zákon nepředpokládá, je zřejmě odůvodněno jejich významem pro udržení systému centrálního zásobování teplem. Na druhou stranu se však teplárny bohužel často nachází v hustě obydlených oblastech, kde mají jejich emise vyšší dopady na zdraví obyvatel, proto by u nich bylo žádoucí vyžadovat přísné dodržování emisních limitů a především uvažovat o přechodu od uhlí k jiným palivům.

Jaké podklady musí provozovatel spolu s žádostí o výjimku předložit?

Spolu se žádostí o změnu integrovaného povolení, jejíž součástí je žádost o výjimku z emisních limitů, je třeba předložit:

• Odborné posouzení, které má prokázat splnění zákonných podmínek pro udělení výjimky (zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí, cost-benefit analýza, atd.),

• Rozptylovou studii, která je podkladem pro posouzení kvality ovzduší v cílové oblasti,

• Výpočet nákladovosti pro jednotlivé scénáře – (ne)udělení výjimky, údaje uvedené v tomto výpočtu musí být podloženy cenovými nabídkami nebo odbornou literaturou.

Co metodika neupravuje?

Metodika se vztahuje pouze na oxidy dusíku (NOx), oxid siřičitý (SO2) a tuhé znečišťující látky (TZL), nevztahuje se tedy na ostatní polutanty, které jsou v závěrech o BAT regulovány, a lze pro ně rovněž žádat o výjimku. Konkrétně jde zejména o amoniak (NH3), rtuť (Hg), fluoridy a chloridy. Pro tyto polutanty má metodika pouze informativní a podpůrný charakter, zejména s ohledem na absenci relevantních sektorových dat, aplikovatelných na národní úrovni, ve vlastním materiálu. Zároveň se metodika netýká nových zařízení – tedy zařízení, která obdržela první povolení k provozu až po zveřejnění závěrů o BAT (tj. po 17. 8. 2019).

Lze podle metodiky udělit výjimku z emisních limitů do vody?

Nelze. Česká právní úprava (zákon č. 254/2001 Sb., o vodách) udělování výjimek z limitů pro vypouštění odpadních vod neumožňuje. Závěry o BAT upravují emisní limity pro odpadní vody z čištění spalin, limity se vztahují na celkový organický uhlík, chemickou spotřebu uhlíku, celkové nerozpuštěné látky, fluorid, sloučeniny síry a těžké kovy.

Jaké další změny se chystají v legislativě ohledně výjimek z BAT?

Na základě usnesení výboru pro životní prostředí Poslanecké sněmovny[9] byla ustanovena pracovní skupina k vyhodnocení potenciálního omezení výjimek z aplikace BAT pro velká spalovací zařízení. V rámci skupiny probíhají jednání o možné změně legislativy v oblasti výjimek z BAT, zejména o možném omezení možnosti žádat o výjimku pro největší zdroje znečištění.[10]

Autor: Mgr. Laura Haiselová, Frank Bold

[1] Dostupné z: https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/b8b42dbc0c8637bac125773c0021a91e/22001c6610fa3e7bc1258368003e885c?OpenDocument

[2] Prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:32017D1442

[3] Mírnější emisní limity se aplikují na zařízení, která jsou v provozu méně než 1500 hodin ročně.

[4] Vyplývá to ze  směrnice o průmyslových emisích, kterou transponuje zákon o integrované prevenci - Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečišťování, o integrovaném registru znečišťování.

[5] Metodický dokument k problematice ekonomického hodnocení dosažení úrovní emisí spojených s nejlepšími dostupnými technikami a odborného posouzení, publikován prostřednictvím informačního systému integrované prevence 15. 4. 2014. Dostupné z: https://www.mzp.cz/www/ippc4.nsf/%24%24OpenDominoDocument.xsp?documentId=22134527269287A8C1257C9A0033A5CF&action=openDocument

[6] Jejich seznam je dostupný z: https://www.mzp.cz/ippc/ippc4.nsf/seznamy.xsp

[7] Dostupné z: https://www.eea.europa.eu/publications/costs-of-air-pollution-2008-2012

[8] Viz čl. 35 směrnice č. 2010/75/EU ze dne 24. listopadu 2010 o průmyslových emisích, podíl vyráběného tepla je vyjádřen klouzavým průměrem za období pěti let. Dostupné z: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=CELEX:32010L0075

[9] Výbor Poslanecké sněmovny pro životní prostředí, 7. schůze ze dne 28. března 2018.

[10] Pro více informací viz např. prezentaci č. 1 „Aktuální informace v oblasti legislativy a metodiky a novinky z EU“, 28. 11. 2018. Dostupné z: Aktuální informace v oblasti legislativy a metodiky a novinky z EU