Zákonné nakládání s odpadními výkopovými zeminami POHLED KONTROLNÍHO ORGÁNU

Česká inspekce životního prostředí (ČIŽP) řeší množství podnětů od občanů, kteří si stěžují na nakládání se stavebními odpady. Více než polovina takovýchto podnětů souvisí s nakládáním s odpadní výkopovou zeminou. Problém se týká zejména regionů, kde probíhá čilý stavební ruch (např. Středočeský kraj, Praha, Plzeňský kraj). Ve většině řešených případů se jedná o zeminu, která vznikla při zakládání staveb (kopáním základů, terénními úpravami, apod.). Odpovědné subjekty, které se zeminou nakládají, pak často v rámci šetření argumentují, že dle jejich názoru se vůbec o odpad nejedná a odkazují na ustanovení § 2 odst. 1 písm. i) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, v platném znění (zákona o odpadech). Inspekce však tento argument nemůže uznat a právě o konkrétních důvodech, proč tomu tak je, a možnostech, jak legálně nakládat s odpadní výkopovou zeminou, pojednává tento článek.

Jak již bylo uvedeno, tyto případy jsou často řešeny na základě podaných podnětů, kdy sami občané upozorňují kontrolní orgán na určitý obtěžující faktor v konkrétní lokalitě. V případech nakládání s výkopovými zeminami a stavebními odpady obecně, jde často především o značně zvýšenou prašnost, intenzivní provoz nákladních vozidel, možnou kontaminaci lokality případně znečištěnou zeminou, změnu odtokových poměrů, změnu krajinného rázu, apod. Dá se říci, že intenzita obtěžujících faktorů stoupá s množstvím odpadů, se kterým je v lokalitě nakládáno.

Výkopová zemina – odpad x „neodpad“
Pojďme se ale vrátit k samotnému pojmu odpad. Zemina, která vznikla při výkopech základů stavby, se často pro subjekt stává v místě stavby neupotřebitelnou. Dle definice pojmu odpad se jí osoba v takovém případě v rámci stavby zbavuje, přičemž její následné využití není často jisté a zemina ve většině případů končí na různých typech shromažďovacích či skladovacích ploch, které pro účely tohoto článku nazývejme deponie či mezideponie.
Odpadem je movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit. Přičemž úmysl se předpokládá vždy, když věc vznikla podnikatelskému subjektu jako vedlejší produkt výroby nebo při poskytování služeb (řečeno zkráceně). Další možností je, že původní účelové určení věci odpadlo. Zákon rovněž stanoví, a to je velmi důležité si uvědomit, že vlastník věci, nikoli správní orgán, má povinnost prokázat své tvrzení, že se v konkrétním případě dle jeho názoru o odpad nejedná. Pokud toto prokázáno není, předpokládá se, že věc je odpadem.
Vzhledem k tomu, že odpadní výkopová zemina vzniká při poskytování služeb typu zemní práce či zakládání staveb, předpokládá se, že pokud není zemina využita v rámci původní stavby, je odpadem. Jistě nemůžeme říci, že stavbu či výkopy na stavbě provádíme primárně kvůli získání zeminy, že to je hlavní účel této činnosti a že samotná stavba je až sekundárním výsledkem našeho konání. Nikoli, vznik zeminy je zpravidla vedlejším aspektem provádění stavby. Pro lepší pochopení uveďme opačný příklad, tedy stav kdy zemina ve vztahu k primární činnosti nebude odpadem. K tomuto může dojít například v případě, že zemina bude záměrně těžena v k tomu určených zařízeních typu „zemník“ z důvodu jejího chtěného získání, např. jako součást receptury pro výrobu různých typů zahradních substrátů apod.
Podobným způsobem na zeminu odváženou z místa stavby, kde tato vznikla jako vedlejší aspekt provádění zemních prací a není ji zde možné dále využít, nahlíží i nově vydaný aktualizovaný „Metodický návod odboru odpadů MŽP pro řízení vzniku stavebních a demoličních odpadů a pro nakládání s nimi“. Inspekce tento přístup aplikuje již dlouhodobě.
Zkušenosti ČIŽP jsou takové, že nakládání s odpadní výkopovou zeminou je až příliš často prováděno mimo hranice zákona o odpadech. Tento způsob podnikání může být spojen s poměrně vysokými zisky a zároveň i s významným ohrožením životního prostředí v lokalitě. Jedním z principů správního trestání je, že protiprávní jednání se nemá vyplácet.
Proto ČIŽP po zajištění potřebných důkazů a posouzení aspektů ohrožení životního prostředí přistupuje v podobných případech i k ukládání vyšších pokut až v řádech milionů korun. Zásadním negativem případů, kdy je zemina deponována na k tomu neurčeném místě, je mimo jiné i to, že odpovědná osoba často zeminu již ve skutečnosti nehodlá využít a tato ve zcela nevhodné lokalitě zůstává a činí zde nemalé problémy. Zpravidla se jedná o pronajaté pozemky jiných, často nic netušících majitelů. Náklady na nápravu takovéhoto stavu, pak často dosahují až desítek milionů korun. Pokud je náprava vůbec kdy sjednána, pak za poměrně dlouhou dobu i několika let.

Výkopové zeminy a § 2 zákona o odpadech
Nyní je snad již zřejmější, ve kterých případech je na zeminu nahlíženo jako na odpad a kdy nikoli. Zatím jsem ale neodpověděl na problematiku týkající se již citovaného ustanovení § 2 odst. 1 písm. i) zákona o odpadech, který neříká, že zemina není odpad, ale říká, že za splnění stanovených limitů se na ni nemusí vztahovat zákon o odpadech. Předmětné limity, ale i další podrobnosti nakládání se zeminami měla dle dikce § 2 odst. 3 zákona o odpadech stanovit společná vyhláška ministerstev životního prostředí a zemědělství. Ta však velmi pravděpodobně vydána nebude.
V komentáři k zákonu o odpadech autorů Ing. Ivany Jiráskové a JUDr. Michala Sobotky, Ph.D. z roku 2005 je k této věci uvedeno, že: „Zmocnění ke stanovení podrobností k nakládání s uvedenými materiály je velmi pravděpodobně v rozporu s čl. 79 odst. 3 Ústavy, neboť zákonem není upraven základní právní režim, který má vyhláška v podrobnostech provádět.“ Vzhledem ke skutečnosti, že obě ustanovení § 2 spolu jednoznačně souvisí, není při neexistenci vyhlášky ustanovení v odstavci 1 písm. i) aplikovatelné. ČIŽP si tento svůj názor již ověřila i v konkrétním případě u soudního řízení, kdy soud potvrdil správnost názoru ČIŽP.
Do budoucna je reálné očekávat, že z působnosti zákona o odpadech budou vyjmuty sedimenty z říčních toků a vodních nádrží, neboť nakládání s nimi by měl pravděpodobně řešit zákon jiný. V žádném případě by se tato výjimka však již neměla týkat odpadních výkopových zemin, neboť ty jsou jednoznačně problematikou spadající pod evropskou směrnici o odpadech a ČR je z této nemůže samovolně vyjmout. V tomto ohledu je rovněž vhodné si uvědomit, že žádný jiný zákon než zákon o odpadech dostatečně neřeší aspekty ochrany životního prostředí a lidského zdraví při nakládání s tímto „materiálem“ a nebylo by tedy ani rozumné zeminy z působnosti tohoto zákona vyčleňovat.

Jak s výkopovými zeminami nakládat v intencích zákona
Konstrukce zákona o odpadech respektuje jeden z důležitých principů evropského práva a tím je „princip předběžné opatrnosti“. Zákon tedy obecně stanoví, že s odpady lze nakládat pouze v místech, která jsou k tomuto účelu nějakým způsobem určena (nejčastěji rozhodnutím krajského úřadu – KÚ). K tomu, aby subjekt v konkrétním místě mimo místo jejich vzniku nakládal s odpady, či je přebíral, je zpravidla nutný souhlas krajského úřadu dle § 14 odst. 1 zákona o odpadech. V případě výkopových zemin však MŽP i ČIŽP dlouhodobě přistupuje na možnost, že využívání odpadních výkopových zemin je možné i mimo zařízení schválená krajskými úřady.
V takovém případě je však nezbytné, aby např. předmětná terénní úprava, kde chceme využít odpadní výkopovou zeminu, byla povolena ze strany stavebního úřadu. V předmětném povolení, ať už bude mít jakoukoliv stanovenou formu, je nezbytné, aby byla určena podmínka, že v rámci stavby či úpravy bude využívána odpadní výkopová zemina katalogového čísla 17 05 04 nebo 17 05 06 a že budou splněny další zákonné požadavky vztahující se k tomuto způsobu využití odpadu. Mezi tyto požadavky patří např. vedení evidence o odpadech, neboť zemina stále zůstává odpadem, splnění požadavků vyhlášky č. 294/2005 Sb., které stanoví limity pro uložení odpadů na povrch terénu, nebo povinnost ohlášení zařízení dle ustanovení § 39 odst. 3 zákona o odpadech. Pokud následně proběhne kontrola ze strany ČIŽP na podobné lokalitě, bude tato při splnění stanovených podmínek vnímána jako zařízení dle ustanovení § 14 odst. 2 zákona o odpadech.
Zákonné nakládání s odpadní výkopovou zeminou je tedy poměrně snadné a zpravidla nemusí znamenat významnější dodatečné náklady. Současně jsou při tomto přístupu zajištěny i aspekty ochrany životního prostředí. Je však nutné zdůraznit, že podobný režim platí pouze pro výkopovou zeminu a hlušiny, kde existují reálné předpoklady příhodných mechanických a fyzikálních vlastností a nikoli pro další stavební či jiné odpady.

Obecně k pohledu na úlohu správních orgánů v odpadovém hospodářství ve vztahu k problematice odpad x neodpad
Státy EU by měly respektovat mimo jiné i judikaturu Evropského Soudního dvora (ESD). Správní orgány působící v odpadovém hospodářství (ČIŽP, KÚ, obce s rozšířenou působnosti – ORP) stejně jako samotný stát tak mají dle konkrétních judikátů ESD povinnost vykládat pojem odpad široce, tedy nikoli zužujícím způsobem. Považuji za vhodné zmínit i citaci z článku pracovnice legislativního odboru MŽP, kterou jsem si přečetl v čísle 2/2008 Odpadového fóra a která vychází právě z judikatury Evropského soudního dvora. „Věc, materiál nebo surovina, které jsou výsledkem výrobního procesu, který není určen k jejich výrobě, mohou být považovány za vedlejší produkty, kterých se držitel nechce zbavit, pouze tehdy, pokud jejich opětovné použití, a to i pro potřeby hospodářských subjektů odlišných od subjektu, který je vyrobil, není pouze možností, ale je jisté, nevyžaduje předchozí zpracování a probíhá za trvání výrobního nebo spotřebního procesu.“ Využití odpadní výkopové zeminy při jejím odvozu z konkrétní stavby však ve většině případů řešených ze strany ČIŽP jisté není. Ba naopak, často zůstává deponována na nevhodných lokalitách. Další nakládání se zeminou tak zpravidla bývá spojeno s již uvedenými negativními aspekty.
Ve vztahu k výše uvedenému již na úplný závěr připomenu ještě skutečnost, že dle zákona o odpadech mají odpovědnost za rozhodování v pochybnostech, zda konkrétní věc je či není odpadem, krajské úřady [§ 78 odst. 2 písm. h) zákona o odpadech]. V tomto směru mají velmi významnou odpovědnost za vhodné nakládání i s podobnými materiály, jako je odpadní výkopová zemina.
Další velmi významnou roli mají samotné stavební úřady. Vhodně nastavená efektivní prevence je jistě účinnějším nástrojem než následné problematické řešení případů a ukládání vysokých pokut. Věřím, že stavební úřady budou stále s větším důrazem uplatňovat takové podmínky v rámci stavebních řízení, které budou předcházet nezákonnému nakládání se stavebními odpady obecně a tedy i s výkopovou zeminou. Pomocným materiálem v tomto směru jistě bude nově vydaný Metodický návod odboru odpadů MŽP k problematice stavebních a demoličních odpadů.

Ing. Petr Havelka
vedoucí odboru odpadového hospodářství
ČIŽP – ředitelství
E-mail: havelka@cizp.cz

Zdroj: Odpadové fórum 5/2008