Vývoj legislativy v problematice odpadních výkopových zemin po dobu účinnosti zákona č. 185/2001 Sb. se zaměřením na současný stav.

Úvod
Odpadní výkopové zeminy jsou velmi dobře využitelným materiálem a co nejvyšší možná míra jejich opakovaného použití (v místě vzniku), či řízeného materiálového využití ve vhodných lokalitách, je jistě vítána. Na druhou stranu může tento materiál obsahovat složky znečišťující životní prostředí. Z tohoto pohledu je důležité například i místo, kde byla zemina získána. V praxi nejsou ojedinělé případy, kdy stavební společnosti provádějí projekt na lokalitě, kde dříve byla průmyslová výroba a kde je riziko kontaminace zemin vytěžených při stavebních pracích reálné. Při činnostech spojených s nakládáním s odpadní výkopovou zeminou existují i další rizika, která nemusí být na první pohled ihned vnímána. Většinou právě s problémovými případy nakládání s odpadními výkopovými zeminami se Česká inspekce životního prostředí potýká. V drtivé většině jsou tyto případy řešeny na základě podnětů od firem, či občanů žijících, či působících v dotčených lokalitách. Tento článek se však primárně nezabývá komentováním rizik spojených s nakládáním s odpadními výkopovými zeminami, proto v případě zájmu odkazuji rovněž na dřívější článek v časopise Odpadové Fórum, v čísle 5/2008, který zmiňuje další rizika a skutečnosti spojené s touto problematikou. Stručně jsou základní rizika uvedena níže v tabulce č. 1. V tomto článku se věnujme spíše samotnému vývoji legislativy souvisejícímu s nakládání se zeminami.

Vývoj legislativy a zákonných povinností
Obecně platí, že pokud společnost (myšleno lidé) definuje reálnost rizika při nakládání s nějakou komoditou, většinou se vyvine snaha toto nakládání nějakým způsobem korigovat. K definování pravidel v oblastech, kde je jich zapotřebí, máme legislativu. Vzhledem k tomu, že legislativa, a to dokonce i legislativa Evropského společenství definuje povinnosti pro nakládání s odpadní výkopovou zeminou, je zřejmé, že existuje společenská potřeba tuto věc řešit. Tuto nutnost nakonec ukazuje i samotná praxe a poměrně vysoký počet podnětů, či řešených případů v minulosti. Vzhledem k tomu, že v předchozím roce se v problematice povinností při nakládání s výkopovými zeminami určitým způsobem změnil zákonný stav, je vhodné na tuto věc upozornit a podrobně ji okomentovat.

Zákon o odpadech

Abychom nevytrhovali věci z kontextu popišme si krátce i historii. Komentovaným obdobím bude období účinnosti nynějšího zákona o odpadech, tedy cca 8 let. Od nabytí účinnosti zákona č.185/2001 Sb. o odpadech, tedy od 1.1.2002 byly odpadní výkopové zeminy, v případě, že splnily definici odpadu uvedenou v § 3 zákona, vnímány jako odpad a bylo s nimi tak i nakládáno. To v žádném případě neznamená, že by měly končit na skládkách, jen existovala jasná pravidla pro jejich využití, a to jak co do jejich složení (sledování možné kontaminace), tak do způsobů nakládání s nimi.

Novela zákona o odpadech z března 2004 (č. 188/2004 Sb.) dále stanovila, že zeminy, které splní kriteria uvedená ve společném prováděcím právním předpisu Ministerstva životního prostředí (MŽP) a Ministerstva zemědělství (MZe) nebudou podléhat dikci zákona o odpadech. Tato vyhláška měla stanovit i podrobnosti nakládání s takovýmito zeminami. Vyhláška však nikdy nebyla vydána. V komentáři k zákonu o odpadech autorů Ing. Ivany Jiráskové a JUDr. Michala Sobotky, Ph.D. z roku 2005 je k této věci uvedeno, že: „Zmocnění ke stanovení podrobností k nakládání s uvedenými materiály je velmi pravděpodobně v rozporu s č. 79 odst. 3 Ústavy, neboť zákonem není upraven základní právní režim, který má vyhláška v podrobnostech provádět.“ Vzhledem k neexistenci vyhlášky bylo předmětné ustanovení, které podmínečně vyjímalo odpadní výkopové zeminy z působnosti zákona neaplikovatelné a výkopové zeminy, které naplnily definici odpadu byly stále odpadem. Toto bylo judikováno i v rozhodnutích soudu, kdy byla správní řízení vedená ze strany ČIŽP za porušování zákona o odpadech při nakládání s odpadními výkopovými zeminami potvrzována. Do ledna roku 2009 tedy mohla ČIŽP nějakým způsobem řešit problémové případy podnětů na nezákonné nakládání s odpadní výkopovou zeminou.

Zákon o hnojivech

Dne 8.1.2009 vešel v platnost zákon č. 9/2009 Sb., o hnojivech, který nabyl účinnosti dne 23.1.2009, a který nepřímou cestou prostřednictvím poslanecké iniciativy novelizoval zákon o odpadech. Touto změnou byly z působnosti zákona vyjmuty jak sedimenty z vodních toků a nádrží, tak výkopové zeminy, které splní nově definované limity uvedené v nové příloze k zákonu o odpadech označené jako č. 9. Tato rychlá legislativní změna však s sebou přinesla několik zajímavých doprovodných jevů, které bude nutné do budoucna řešit. Co se týká sedimentů z vodních toků a nádrží, zde ČIŽP významnější problém nevnímá, neboť problematiku nakládání se sedimenty dále řeší jiný právní předpis a kontroly dalšího nakládání se sedimenty jsou ošetřeny z pozice ÚKZUZ.

Problémy však nastaly u odpadních výkopových zemin. Na prvním místě zmiňme, že změna provedená novelou je v rozporu s novou rámcovou směrnicí o odpadech č. 98/2008, která vyjímá ze své působnosti pouze „nekontaminované zeminy a jiný přírodní materiál vytěžený během stavebních činností, pokud je jisté, že materiál bude použit ve svém přirozeném stavu pro účely stavby na místě, na kterém byl vytěžen.“ Novela zákona o odpadech č. 9/2009 Sb. však vyjímá ze své působnosti všechny zeminy, které splní definované limity a dále se tedy nezabývá dalším nakládáním s touto komoditou. Zatímco směrnice vyjímá z působnosti pouze nekontaminované zeminy využité v místě vzniku. Dalším problémem novely je skutečnost, že limity některých ukazatelů jsou vyšší, než limity stanovené platnou vyhláškou č. 294/2005 Sb., která doposud stanovovala kriteria pro využití na volném povrchu terénu. Novela pro svou novou přílohu (č. 9) navíc žádným způsobem nestanovila odkazy na související zvláštní předpisy, normované metody zjišťování sledovaných ukazatelů, není stanovena způsobilost laboratoří, apod., což způsobuje obtížnou použitelnost v praxi a nejednoznačnost zjišťovaných údajů. Toto jsou jen některé důvody, které činí tuto změnu problémovou. Stručný výčet dalších je uveden níže v tabulce č. 2. Reálnou skutečností, kterou přinesla tato novela je stav, kdy nově je již jen velmi obtížné řešit doposud řešitelné podněty na případy nezákonného nakládání s odpadními výkopovými zeminami. Na rozdíl od sedimentů, odpadní výkopové zeminy nemají jiný právní předpis, kterým by bylo možné ošetřit další nakládání s nimi, včetně jejich dalšího využití. Jediným v tuto chvíli snad použitelným tak je pouze stavební zákon a k němu navázaná činnost stavebních úřadů. Toto však, jak praxe ukazuje, není dostatečným nástrojem.

Závěr
Pokud bychom shrnuli shora uvedený stručný vývoj legislativy, tak ČR je nyní ve fázi, kdy po dlouhodobě poměrně funkčním stavu, který odpovědně podnikajícím společnostem např. ve stavebnictví nečinil zásadní problém, se dostala do stavu, kdy dotčená legislativa není v tomto ohledu v souladu s evropskou směrnicí. Je tedy zřejmé, že některou z novel zákona o odpadech bude nutné tento stav vrátit opět do souladu s evropskou legislativou. Přijímané podněty na nezákonné nakládání s odpadní výkopovou zeminou se nově staly jen velmi obtížně řešitelnými. Je skutečností, že dříve řešené případy porušení zákona byly zjišťovány převážně nikoli u zavedených stavebních společností, ale spíše u neznámých subjektů bez reálného zázemí, které nabízely velmi výhodné služby v dotčeném odvětví a následně po nezákonné činnosti často se způsobenou škodou v řádech milionů korun, rychle končily v konkurzu.

Stav, kdy v souladu s evropským právem ponecháme odpadní výkopovou zeminu v gesci zákona o odpadech neznamená nic jiného, než že pro tuto oblast využijeme již definovaný rámec povinností, které platí pro všechny stejným způsobem a které vznikly z důvodů potřeby společnosti řešit určitá rizika. Stav, kdy zeminu v souladu s evropským právem ponecháme v gesci zákona o odpadech v žádném případě neznamená, že tato by měla končit na skládkách, jak zkratovitě a nesprávně informují někteří novináři. Naopak, ta samá evropská směrnice o odpadech, která na odpadní výkopovou zeminu vztahuje odpadovou legislativu předepisuje potřebu a povinnost významného materiálového využití stavebních odpadů. Což u výkopové zeminy lze za stanovených podmínek zvláště dobře splnit. K možnému využití zemin se vztahuje tabulka č. 3. A jedna obecná úvaha na závěr. To, že některou komoditu zároveň označujeme odpadem, neznamená pro tuto komoditu potřebu být odstraněna, ale naopak, postupem času se stále zvyšuje tlak na vhodné definované způsoby využití odpadů. Výhodou této cesty jsou již definovaná a využívaná pravidla, která dostatečně ctí aspekty ochrany zdraví lidí a životního prostředí.

 Tabulka č. 1 - Aspekty a rizika při nakládání s odpadními výkopovými zeminami

• Velké množství / hmotnost
• Vysoká cena přepravy
• Motivace zeminu odkládat na místech k tomu neurčených a zde ji ponechat, často jsou zatíženy pozemky nic netušících majitelů, či krátkodobých pronajímatelů
• Náklady majitelů pozemků na následné odvezení zeminy z nechtěné „deponie“ jsou v řádech stovek tisíc až milionů korun
• Organolepticky je případná kontaminace jen obtížně zjistitelná - zemina ať kontaminovaná nebo čistá vypadá na první pohled stejně
• Kontaminovaná zemina znamená reálná rizika pro lokalitu, a to i do budoucnosti – pro povrchové a podzemní vody (obsah těžkých kovů, obsah ropných látek, apod.)
• Vysoká prašnost v lokalitě „deponie“ - mnoho podnětů, které se stále opakují
• Vysoká hlučnost v lokalitách „deponie“ – opakované navážení a odvoz
• Na lokalitách, kde je zemina dlouhodobě odložena vznikají často černé skládky, nejprve stavebního odpadu, následně i komunálního odpadu

Tabulka č. 2 – Některá negativa novely č. 9/2009 Sb. ve vztahu k odpadním výkopovým zeminám

• Novela je v tomto bodě v rozporu s novou rámcovou směrnicí o odpadech č. 98/2008; současný stav je tedy nutné vnímat jako dočasný
• Jedná se o nesystémové a předem nediskutované opatření v legislativní úpravě nakládání s odpady
• Limity některých ukazatelů jsou vyšší, než limity stanovené platnou vyhláškou č. 294/2005 Sb.
• Některé ukazatele zcela chybí např. Cr, EOX
• Návrh nových limitních hodnot byl přijat bez doložené analýzy dopadů
• Chybí  metodika vzorkování, četnost analýz v návaznosti na množství zemin
• Chybí odkazy na související zvláštní předpisy, normované metody zjišťování sledovaných ukazatelů, není stanovena způsobilost laboratoří provádějících zkoušky (akreditované laboratoře) – problematická praktická využitelnost a porovnatelnost výsledků
• Chybí stanovení zodpovědnosti za provádění zkoušek (vlastník, původce či jiná osoba)

Tabulka č.3 - Zeminu jako odpad je možné jednoduše a hlavně bezpečně využít, vůbec nemusí končit na skládkách 

• Zemina jako odpad vůbec nemusí být předávána pouze do odpadářských zařízení, která mají souhlas k provozu od krajského úřadu
• Pro využívání zeminy jako odpadů lze aplikovat ustanovení § 14 odst.2 zákona o odpadech a lze ji tak využívat na kterýchkoliv stavbách nebo terénních úpravách, kde k jejímu využití bude existovat stavební povolení (logicky musí být sledována její kvalita – obsah škodlivin a musí být evidováno její množství a původ – to je vše – není zde žádné jiné ekonomické či administrativní znesnadnění nakládání se zeminou jako s odpadem)
• Z pohledu EU musí ČR dle směrnice zajistit vysoká procenta materiálového využití stavebních odpadů – u zeminy, pokud ji budeme vykazovat jako odpad, toto půjde velmi dobře a bude naplněn i původní účel takovéhoto opatření 

Autor:
Ing. Petr Havelka
náměstek sekce technické ochrany ŽP, ředitel odboru odpadového hospodářství, ČIŽP

Zdroj: OF 3/2010