Úředníci a znalci

Otázka:
    Ve správním řízení, kterého jsme byli účastníci, jsme si zajistili pro vyřešení sporného názoru posudek soudního znalce v oboru odpadů. Úřad v osobě konkrétního úředníka nerespektoval závěry posudku a rozhodl opačně, v náš neprospěch. Má na to právo?
    Podobně jako otázka v jednom z mých starších pojednání pod názvem "Nezákonnost úředníka" se takováto otázka hodí spíše do právní poradny, neboť je otázkou obecnější než jen ve vztahu na zákon o odpadech, ale jako dlouholetý úředník a současně znalec v daném oboru, si dovolím vyjádřit názor, podpořený třicetiletou praxí.
    Svůj úkol, tedy odpovědět na výše položenou otázku, bych mohl splnit velmi jednoduše - odpovědět "Ano, takové právo má." To bych ale tazatele a čtenáře zklamal, a proto odpovím trochu obšírněji.
    Instituce znalce ve smyslu zákona o znalcích a tlumočnících existuje především proto, aby státní orgány (policie, státní zastupitelství, správní úřady) a soudy, se mohly při svém rozhodování opřít o odborníka v případech, kdy jejich znalosti nejsou pro správné posouzení věci dostatečné. Není totiž možné bezchybně právně kvalifikovat skutek, když neznám, většinou ani znát nemohu, podstatu věci. Těžko mohu rozhodovat o vině či o její míře u řidiče, který vjel na přechodu pro chodce do skupiny školáků, když nevím, zda mu šlendriánem v autoservisu fatálně neselhaly brzdy. Přizvání znalce v takovém případě nikoho nepřekvapí. Je to logické, nezbytné a především je to praxí zaběhané. Nikoli tak ve správním řízení, například v oblasti ochrany životního prostředí a třeba v řízení podle zákona o odpadech.
    Pokusím se ukázat na některé aspekty, proč tomu tak je. Vyvinula se totiž představa, že správní úředník je hybridní organismus, který jednak rozumí předmětu svého rozhodování (materii), v našem případě odpadům, a současně je natolik právně (nikoli nutně právnicky) vzdělán a obdařen zkušenostmi, že dokáže správně poznaný skutek také podle práva správně zařadit. Tedy právně kvalifikovat. Neříkám, že takoví nejsou, každá profese má výjimky, několik jsem jich poznal a hluboce si jich vážím. Nemohu si nepostesknout, že jsem je potkal většinou na jiných orgánech než na ústředních.
    V drtivé většině je tomu však jinak a s ohledem na známou fluktuaci a všeobecně nízkou společenskou prestiž úředníka se tomu ani nelze divit. A pokud nám nezbývá než připustit, že pro řádný výkon funkce úředníka je důležitější jeho procesní znalost, tedy znalost bezchybného úřadování (neříká se mi to snadno), potom dojdeme k závěru, že speciální vzdělání a praxe, tedy věcné znalosti, budou trochu v ústraní. A musí být proto logicky nahrazeny jiným způsobem. Třeba expertním stanoviskem - znalecký posudek je jednou z jeho forem.
    Tím nechci říci, že bez expertních stanovisek to nejde. Musí to jít, protože řešených případů je mnoho a o většině z nich lze se slušnou mírou solidnosti rozhodovat i na základě omezených znalostí. Vrátím-li se k uvedenému případu řidiče na přechodu, potom asi nebude nutné zkoumat technický stav brzdového systému, pokud je prokázáno, že řidič jel před přechodem rychlostí trojnásobně převyšující rychlost povolenou.
    Nastanou však případy, říkejme jim zapeklité, kdy by si úředník neměl své rozhodnutí postavit jen na vlastních znalostech, někdy spíše jen dojmech. Je pochopitelně na něm a jen na něm, který případ si za takový označí a pro který si nechá odborně poradit. A pokud mu některý z účastníků řízení takovou radu obstará sám, potom by ji rozhodně neměl odmítnout. Správní řád mu ukládá povinnost se zabývat každým důkazem, každou listinou,
    která může přispět k celkovému obrazu projednávané věci. Výše uvedené na druhé straně neznamená, že závěry posudku automaticky přijme jako platné a bude z nich při rozhodování vycházet.
    Co však musí udělat, v opačném případě by se choval bezesporu nezákonně, je řádně odůvodnit způsob, jakým se závěry posudku naložil. Snadnější to bude v případě, že předkladateli posudku bude vyhověno, že tedy posudek potvrdí názor úředníka, zásadně obtížnější, pokud bude posudek odmítnut. Zde totiž nastává situace, kdy úředník musí na stejné odborné úrovni jako znalec odborně diskutovat a vyvracet či odmítat závěry posudku.
    Odhlédneme-li od případů, kdy posudek je zjevně vadný (ať pro neschopnost znalce či pro jeho jasně tendenční, tedy neobjektivní závěr) nebo je úředník (spíše náhodně) skutečným odborníkem ve věci, potom je úředník ve složité situaci. Je-li přesvědčen o své pravdě, ale netroufá si znalci fundovaně oponovat, potom se nabízí cesta druhého expertního posudku, který si úřad sám zadá a na jehož základě bude moci rozhodnout. Tato cesta je však užívána (důvody jsou různé) jen velmi zřídka a výsledkem je, že odůvodnění odmítnutí posudku se v příslušné části správního rozhodnutí blíží nule, nebo je sice dostatečně rozsáhlé, ale je plné obecných klišé a často i věcných omylů a nepravd. Ani jedna varianta neposílí víru ve správnost rozhodování ani neomezí počet odvolání.
    Chci zmínit ještě jednu věc, která je při znaleckém působení v oblasti ochrany životního prostředí dosti zásadní. Jde o míru, kterou znalec může ve svém posudku posuzovat i právní otázky. Je všeobecná zvyklost, že znalec se má vyjadřovat pouze k věcem "technickým" a nikoli věcem "právním", zde myšleno především k právní kvalifikaci zkoumaného jevu. Tato zásada je bezesporu správná (co by potom úředníkům zbylo na práci), ale není tak jasně naplnitelná, protože hranice mezi těmito dvěma pohledy jsou dosti mlhavé a každý správní úředník (a taky soudce nebo státní zástupce) si je může posunovat doslova po libosti. Zejména v oblasti životního prostředí, která je právní úpravou i věcí zcela malicherných doslova nadita. A že v tom bezkonkurenčně vyniká právě oblast odpadů, není jen můj názor.
    Z praxe mohu prohlásit, že podle mého názoru existuje jen jediná reálná cesta. Začíná tím, že znalci jsou úřadem položeny kvalifikované otázky a to tak, že přesně a úplně. Není důvod, proč by na jejich formulaci nemohl znalec spolupracovat. Pokračuje takovým zpracováním textu, ve kterém si znalec sám zvolí přípustnou míru posuzování i právních otázek, a končí tím, že pokud se příjemci posudku, tedy úředníkovi, některý závěr bude zdát již mimo kompetenci znalce, potom tento závěr prostě nepoužije. Že by nepoužití některého znaleckého závěru měl v odůvodnění rozhodnutí řádně vysvětlit, je snad jasná věc.

Odpověď:
    Ano, správní úředník má právo rozhodnout v rozporu se závěry znaleckého posudku. Zejména je-li do řízení předložen jedním z účastníků řízení. Takovýto postup musí však ve svém správním rozhodnutí řádně zdůvodnit, což se podle mých zkušeností prakticky neděje. Důvodem je omezená schopnost úředníků (a celých úřadů) se s touto povinností vypořádat a neochota si ve složitějších nebo vyostřených případech zajistit nezávislý odborný názor.

Ing. Michael Barchánek
Soudní znalec v oboru odpadů
E-mail: barchosi@volny.cz