Schvalování

Otázka: Při pracích týkajících se sanace části staré zátěže, kde také vznikaly odpady, jsme postupovali podle projektové dokumentace, která prošla systémem schvalování a to hned několika úřadů a institucí. Po skončení akce nám dozorový orgán, který se k dokumentaci prokazatelně souhlasně vyjadřoval, jeden náš postup vytkl jako nezákonný a zahájil s námi správní řízení podle zákona o odpadech. Je takový postup možný?

    Tato otázka se netýká jen nakládání s odpady, ale všech činností, kde musí být vypracován návod, jak je správně provádět, a tento návod musí být navíc validován k tomu určenými institucemi.
    Předem je třeba říci, že jen na celkem málo místech obecně závazných právních předpisů je uvedena povinnost nějaký dokument podrobit schvalovací proceduře. V případě odpadového zákona jde například o souhlas s provozním řádem zařízení podle ustanovení prvního odstavce § 14, v případě vodního zákona o schválení havarijního plánu podle ustanovení odst. 2) písm. a) § 39 a našla by se jistě i další ustanovení. Ostatně vypracování posudku v procesu EIA není ničím jiným než "schválením" textu dokumentace.
    Je běžnou úřední praxí, že při správním řízení (ale často nejen při něm) se dokumentace, podle které se má něco postavit, opravit nebo něco provozovat, rozesílá všem "dotčeným orgánům státní správy". Důvod je zřejmě oprávněný, protože by "povolující orgán" měl znát stanoviska i orgánů jiných, které mohou mít na dokumentaci jiný pohled, například proto, že zastupují zájmy jiného resortu, třeba zdravotnictví, nebo sice resortu stejného, ale z jiných důvodů. Reálná praxe může být různá, ale nejsou výjimečné stavy, kdy jsou některé úřady či jejich části zahlceny takovouto činností do té míry, že je prakticky nemožné se k dokumentaci vyjádřit jinak než povrchně, protože není v jejich silách texty ani přečíst, natož se nad jejich obsahem konstruktivně zamyslet či dokonce navrhnout smysluplnou úpravu. Vyjádření se tak stává zcela formální a to může být pro akci dosti nebezpečné.
    Důvodem ošidnosti takového stavu je to, že všichni zúčastnění se domnívají, že činnost je zabezpečena ze všech stran (všichni to viděli) a v okamžiku, kdy se zjistí, že věci nefungují, ať již skutečně nebo jen z formálního pohledu, nastane vzájemná diskuse, kdo je tomu na vině. Z vlastní praxe znám případ z oblasti čištění vod (který není dodnes uzavřen a uložené sankční opatření leží u správního soudu), kdy majitel a provozovatel areálové kanalizace zakončené čistírnou odpadních vod napojil pod tlakem okolností a na písemný pokyn vodoprávního úřadu za aktivní asistence inspekce a podniku povodí na systém další kanalizační větev bez toho, aby byly přepočteny hydraulické poměry. Výsledkem je, že po nemalou část roku odtékají do povodí vodárenské nádrže nečištěné odpadní vody s obsahem nebezpečných látek. A všechny úřady, které se na tomto nesmyslu zhruba před 15 lety podílely, dnes tvrdí, že současná situace padá zcela na vrub provozovatele ČOV.
    Otázka odpovědnosti úřadu za správnost vydaného rozhodnutí, případně podobného aktu, pokud není ve správním řízení, je otázkou složitou a nelze ji zde řešit. Ještě složitější je odpovědnost za správnost v případě, že úřad jen převezme stanovisko jiného orgánu, který ani úřadem ve smyslu zákona být nemusí, například podniku povodí či rybářského svazu, protože nelze od úřadu právem požadovat, aby jeho úředníci byli polygloti a ovládali všechny disciplíny potřebné pro komplexní rozhodnutí. Na druhé straně požadovat lze a to se vším důrazem, aby ty instituce, které se k dokumentaci, případně k některé její části či pasáži, vyjadřují, považovaly svůj text za závazný. Závazný v tom smyslu, že se instituce v hodnocení nezmýlily, že jejich pracovníci něco nepřehlédli, že jejich písemně vyjádřený názor je v souladu se zákonem apod. Je podle mého přesvědčení důkazem špatně nastaveného systému, pokud "schvalovač" začne v průběhu akce, nebo i po jejím skončení, často dosti dlouho poté, co stanovisko vypracoval a nechal opatřit signaturou instituce, kterou zastupuje, činnost zpochybňovat a to z jakýchkoli důvodů.
    Vrcholem vadnosti takového postupu jsou potom situace, kdy ten orgán, který dokument odsouhlasil, posoudí činnosti podnikatele podle dokumentu důsledně jednajícího jako tak závažné porušení předpisů, že je nezbytné s ním udělat pořádek, například zahájit správní řízení s cílem mu uložit technická opatření značné finanční náročnosti nebo řízení směřující k uložení pokuty. Takový postup je třeba bez váhání nazvat arogancí moci veřejné správy a je nezbytné proti takovým praktikám bojovat všemi zákonnými prostředky. Jsem toho názoru, že právě v této oblasti mají správní soudy svou velkou úlohu.
    Zvláštní kapitolou jsou úřady, kde funguje několik složek (například inspekce), které nejsou vinou nejasného vnitřního systému odpovědnosti a pravomocí nebo i vinou názorových rozdílů jednotlivých složek schopné vydávat k téže věci shodná, tedy nikoli protichůdná stanoviska.
    Protože praxe dokáže věci, které se nedají při střízlivém uvažování vůbec vymyslet, opět uvedu příklad, kdy úřad (v tomto případě referát životního prostředí jednoho bývalého okresního úřadu) vydal v průběhu cca půl roku dvě správní rozhodnutí k provozu téhož objektu (neutralizační stanice) a to jednak z hlediska zákona o vodách a poté z hlediska zákona o odpadech. S ohledem na vnitřní organizaci referátu byla obě podepsána stejným funkcionářem (později povýšil s ohledem na své kvality na krajský úřad). Tato dvě rozhodnutí byla bohužel natolik protichůdná, že bylo na provozovateli, aby si vybral, které bude respektovat, aby to druhé musel tím pádem porušit. Způsob nápravy takto fatálního pochybení státní správy by překročilo účel sepsání tohoto pojednání.
    Jako dlouholetý vysoký státní úředník si dovolím podat několik základních doporučení (směsných - pro všechny strany tohoto procesu):

• dokumenty dávat institucím k vyjádření jen když to je striktní požadavek zákona či jiného obecně závazného předpisu, v ostatních případech pak jen zcela výjimečně,
• v případech, kdy se činnost v dokumentu prezentovaná mé instituce netýká, neváhat vyjádření odmítnout,
• ve vyjádření jasně uvést, ke které pasáži dokumentu se vyjadřuji (ne vše se mne týká a všemu nemohu rozumět),
• porovnat vyjádření institucí mezi sebou i s vyjádřeními staršími či obdobnými, zda tam nejsou zásadní rozpory,
• ve složitějších případech využívat expertních či znaleckých služeb.

    Zdá-li se čtenáři, že jde o hraběcí rady, potom by ho mohly dva uvedené případy i předmět otázky ubezpečit v tom, že kdyby se tato základní pravidla dodržovala, bylo by ve světě vztahů podnikatelů k veřejné správě daleko jasněji.
    Vrátím se však k otázce, jak byla položena. Neznám podrobnosti, například způsob vyjádření dozorového orgánu k této věci, jeho rozsah, jeho zaměření, takže konkrétně odpovědět nelze. Obecně mohu i s ohledem na předchozí text uvést, že pokud se úřad k nějaké činnosti prokazatelně pozitivně vyjádřil, že bere minimálně spoluzodpovědnost za to, že dokument je zákonný a činnosti podle něj konané rovněž. Pokud se jeho názor v mezidobí změnil, což například nelze vyloučit v případě, že se dozvěděl nové skutečnosti, které v době svého vyjádření znát nemohl, potom je možné dokument upravit a činnosti, o kterých se náhle zjistí, že jsou již za hranicí zákona, prostě ukončit, dále v nich nepokračovat a věc řešit jiným způsobem. Použít v takovém případě sankční postih je zcela evidentně nemorální a dle mého přesvědčení i nezákonné, neboť institut "práv nabytých v dobré víře" se na tuto situaci hodí velmi dobře.

Odpověď:
    Zahájit sankční řízení s podnikatelským subjektem, který plní ustanovení dokumentu, jež byl mimo jiné jako správný odsouhlasen tím orgánem, který sankční řízení podle správního řádu vede, považuji za nezákonné. Že je to ovšem možné, to ukazuje sama situace, která tazatele k položení otázky vedla.

Ing. Michael Barchánek
Soudní znalec v oboru odpadů
E-mail: barchosi@volny.cz