Právní úprava zpětného odběru - OHLÉDNUTÍ PO DVOU LETECH

Již před více než dvěma lety jsem se poměrně podrobně věnoval právní úpravě zpětného odběru některých vybraných výrobků v České republice a čas, který mezitím uplynul, volá alespoň po stručném ohlédnutí se a srovnání, co se v „právu zpětného odběru“ za tuto dobu změnilo. Na dalších řádcích se proto pokusím přiblížit ty nejvýznačnější změny, které nastaly. Předem ale jistě mohu konstatovat, že se na roztříštěnosti úpravy zpětného odběru prakticky nic nezměnilo.

Změny právní úpravy
Zákon o obalech nezůstal stranou pozornosti Ministerstva životního prostředí (MŽP), které zvažovalo jednak povinné nastavení zálohového systému u některých druhů obalů, jednak omezení pro tzv. odnosné tašky. O vhodnosti svých záměrů však nedokázalo přesvědčit širší odbornou veřejnost, takže k žádné změně režimu zpětného odběru odpadu z obalů nakonec nedošlo. Sluší se zmínit, že současný systém nakládání s odpady z obalů prokázal dobrou odolnost při řešení krize odbytu druhotných surovin na přelomu let 2008 a 2009, byť tato věcná otázka již přesahuje rámec této statě. V Tezích rozvoje odpadového hospodářství v ČR je ovšem riziko opakování obdobných krizí reflektováno i v legislativní rovině, a to návrhem, aby byla zavedena povinnost autorizovaných obalových společností vytvářet rezervní fond společností určený k překlenutí období náhlého propadu cen druhotných surovin.
Klíčový přerod ovšem prodělal režim nakládání s bateriemi a akumulátory, kde byla novelou zákona o odpadech č. 297/2009 Sb. implementována směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES o bateriích a akumulátorech a o odpadních bateriích a akumulátorech a o zrušení směrnice 91/157/EHS (32006L0157). Dosavadní zkratkovitá a nevyhovující úprava nakládání s odpadními bateriemi byla nahrazena poměrně komplexní úpravou, která se v řadě ohledů zřejmě inspirovala zákonem o obalech. Proto se této úpravě v dalším textu budeme věnovat detailněji.
Úplné aplikaci této nové právní úpravy nakládání s bateriemi ovšem do jisté míry brání chybějící prováděcí předpis, jehož vydání MŽP avizuje již několik měsíců a které se snad již skutečně blíží. Praktický dopad má tato absence například pro vedení evidencí podle § 31o zákona o odpadech, jejichž rozsah má být určen právě vyhláškou. Vzniká například diskuse nad otázkou, jakým způsobem má být vedena evidence zpětně odebíraných baterií, když by měl být tok zpětně odebraných baterií evidován „od místa zpětného odběru nebo odděleného sběru až po zpracování“. Je například přípustný společný odběr elektrozařízení a baterií do téže nádoby, kdy obvykle nelze dříve než u zpracovatele určit hmotnost baterií a hmotnost EEZ?
Co se týče oblasti nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady (EEZ), MŽP sice dvakrát připravovalo celkovou novelizaci této oblasti (na jaře 2008 předložilo velkou novelu zákona o odpadech, ve druhé polovině roku 2008 pak začalo práce na přípravě nového zákona o odpadech, který předložilo do mezirezortního připomínkového řízení v únoru 2009).
V obou případech však narazilo na silnou opozici dalších rezortů (kdy meritem sporu byly převážně obecnější otázky nakládání s odpady) a od dalšího prosazování těchto předložených návrhů ustoupilo, takže se ani nedostaly do fáze projednávání na půdě Poslanecké sněmovny PČR. Právní situace tak v této oblasti zůstává prakticky nezměněna. Můžeme ale konstatovat, že se již i problematika zpětného odběru dostala na agendu Ústavního soudu České republiky, který přezkoumával ústavnost vyhlášky č. 352/2005 Sb., o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady. Ústavní soud svým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 28/06 ze dne 16. 12. 2008 zamítl stížnost skupiny poslanců proti této vyhlášce a potvrdil dosavadní právní úpravu v tom ohledu, že pro každou skupinu elektrozařízení zajišťuje společné plnění financování nakládání s historickými elektrozařízeními jen jeden kolektivní systém, jemuž jsou povinni přispívat všichni výrobci (§ 13 vyhlášky č. 352/2005 Sb.; právě toto ustanovení bylo stěžovateli nejvíce napadáno).
Poslanecká sněmovna nyní projednává novelu zákona o odpadech (sněmovní tisk 1037), jejímž cílem je podle jejích předkladatelů především vyjasnění nejdiskutovanějších ustanovení zákona upravujících nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady, zvláště pak ve vazbě na provozování kolektivního systému a na zajištění plnění povinnosti financování nakládání s historickými elektrozařízeními z domácností. Tato novela nepřináší žádnou zásadní změnu ve zpětném odběru EEZ a je otázkou, zda ji sněmovna stihne projednat před blížícími se volbami.
(Poznámka redakce: Více o této tzv. elektronovele jsme informovali v minulém čísle. Ovšem na své 75. schůzi, kde byla na programu, Poslanecká sněmovna tento bod neprojednala.)

Výrobce a výrobce
Nová právní úprava nakládání s bateriemi definuje výrobce (baterií), který je nositelem povinností, jako právnickou osobu nebo fyzickou osobu oprávněnou k podnikání, která bez ohledu na způsob prodeje uvede poprvé na trh v České republice v rámci své obchodní činnosti baterie nebo akumulátory, včetně baterií nebo akumulátorů zabudovaných do vozidel, elektrozařízení nebo do jiných výrobků nebo k nim přiložených. Jestliže tedy určitá osoba (podnikatel) přepravuje z jiného členského státu Evropské unie baterie do České republiky, kde je následně prodává, jedná se o výrobce ve smyslu § 31 písm. i) zákona o odpadech.
Zatímco se ale dovozce z nečlenského státu stává povinnou osobou již v okamžiku dovozu, „dovozci“ z členského státu vznikají povinnosti výrobce až tehdy, když zde baterie poprvé úplatně nebo bezplatně převede. To vyplývá z definice uvedení na trh podle § 4 písm. s) zákona o odpadech. Obdobné řešení přináší zákon o odpadech též u výrobce elektrozařízení [§ 37g písm. e) bod 3] a povinné osoby, která uvádí na trh pneumatiky nebo oleje (§ 38 odst. 3).
Naproti tomu, zákon o obalech zachovává rovné postavení dovozců z členských a nečlenských zemí, jelikož za uvedení na trh pokládá též přeshraniční přepravu obalu z jiného členského státu Evropské unie do České republiky [§ 2 písm. d) zákona o obalech].
Na definici výrobce baterií je ale zajímavé též to, že je nyní výslovně řešena otázka, jaký právní status má výrobce elektrozařízení, do nichž jsou zabudovány baterie nebo k nimž jsou baterie přiloženy. Jedná se vlastně o výrobce dvojího: výrobce baterií a výrobce elektrozařízení, jehož tíží zvláštní povinnosti k oběma „složkám“ elektrozařízení (samotnému EEZ i baterii). V praxi se bude jednat o výrobce celé řady typů elektrozařízení – mobilních telefonů, notebooků, hraček, televizorů (ovladače!) atd. Výrobce elektrozařízení, jehož součástí jsou zabudované nebo přiložené baterie nebo akumulátory, a pro něhož zajišťuje plnění povinností k EEZ kolektivní systém pro EEZ, musí podle § 31k odst. 2 zákona o odpadech vedle plnění povinností k EEZ zajistit také splnění všech povinností, které tíží „běžného“ výrobce baterií.
Směrnice 2006/66/ES zapovídá dvojí zpoplatnění těchto „dvojích výrobců“, na což zákon o odpadech reaguje tak, že pro výrobce přenosných zabudovaných a přiložených baterií činí kolektivní systém plnění povinným: v případě zabudovaných nebo přiložených přenosných baterií nebo akumulátorů je výrobce povinen uzavřít smlouvu o zajištění plnění povinnosti zpětného odběru přenosných baterií nebo akumulátorů, zpracování a materiálového využití odpadních přenosných baterií nebo akumulátorů (tzv. „smlouva o společném plnění“) s provozovatelem systému pro baterie. Provozovatel systému pro baterie pak má plnění povinností k zabudovaným a přiloženým přenosným bateriím řešit ve spolupráci s kolektivními systémy pro EEZ (§ 31l odst. 10 zákona o odpadech).
Vzniká zde tedy zajímavá situace: výrobce přenosných baterií zabudovaných do elektrozařízení musí uzavřít smlouvu s provozovatelem systému pro baterie, takže bude obvykle zapojen souběžně do dvou systémů (pro baterie a pro EEZ). Oba provozovatelé systémů (pro baterie a pro EEZ) by pak spolu měli uzavřít smlouvu, jejímž předmětem je spolupráce při zajištění plnění povinností výrobců elektrozařízení se zabudovanými nebo přiloženými bateriemi nebo akumulátory. Zatímco provozovatel systému pro baterie takovou smlouvu uzavřít na výzvu kolektivního systému pro EEZ musí, zrcadlová povinnost provozovatele systému pro EEZ uzavřít smlouvu s provozovatelem pro baterie zakotvena nebyla.

Baterie přenosné, automobilové a průmyslové
Zákon o odpadech nově v souladu se směrnicí zavedl v § 31 písm. b) – d) rozlišení baterií na přenosné, automobilové a průmyslové. Zařazení baterie do příslušné skupiny (jejich výčet je taxativní) určuje, jaké povinnosti musí výrobce plnit. Klíčové je ale i pro režim nakládání s použitou baterií: zatímco s bateriemi přenosnými se nakládá v režimu zpětného odběru (který se narozdíl od EEZ, pneumatik či obalů vztahuje na všechny uživatele) a odpadem se stávají až předáním osobě oprávněné ke zpracování nebo k materiálovému využití odpadních baterií nebo akumulátorů, baterie průmyslové s ukončenou životností jsou odpady a nejsou zpětně odebírány, nýbrž odděleně sbírány (§ 31i).
Poněkud nejasná situace je u baterií automobilových, které jsou uvedeny jak v definici zpětného odběru, tak v definici odděleného sběru podle § 31 písm. l) a n). Vzhledem k nedostatku jiných vodítek se spíše přikláním k tomu, že volba režimu zpětného odběru nebo odděleného sběru bude záviset na tom, kdo sběr realizuje.

Provozovatel systému pro baterie
Velký přínos nové úpravy pro baterie spatřuji v tom, že stanovila základní kritéria pro provozovatele systému pro baterie a pro jeho činnost, včetně nakládání s vybranými finančními prostředky (např. zákaz rozdělení zisku). Provozovatelem systému pro baterie se může stát pouze akciová společnost nebo společnost s ručením omezeným splňující řadu zákonných podmínek, které bylo ze strany MŽP vydáno oprávnění k provozování kolektivního systému.
Tato právní úprava, jejíž ideový zdroj spatřuji v zákoně o obalech a podmínkách činnosti autorizované obalové společnosti, se podle mého soudu může stát dobrým základem pro obdobnou úpravu pro kolektivní systémy pro EEZ či pro pneumatiky (byť s určitými změnami: kupříkladu podmínku, že společníkem provozovatele systému může být pouze výrobce baterií, snadno splní kdokoliv i jen jednorázovým dovozem, takže by stálo za úvahu, zda nepodpořit reprezentativnost provozovatele systému požadavkem na určité minimální množství vybraných výrobků, které by musel každý z jeho společníků uvést na trh).
Prostřednictvím kolektivního systému přitom nelze plnit povinnosti k jiným než přenosným bateriím [§ 31k odst. 1 písm. c) zákona o odpadech]. Povinnosti k automobilovým a přenosným bateriím proto výrobci musí plnit buď individuálně, anebo solidárně.
Pokud je mi známo, oprávnění k provozování systému získaly zatím dva subjekty: ECOBAT, s. r. o., jenž se zpětným odběrem přenosných baterií zabývá již řadu let, a nově založená společnost REMA Battery, s. r. o.

Jak a kam dále?
V roce 2007 jsem na těchto stránkách vyslovoval určitou skepsi ohledně možnosti přijetí jednotného zákona o zpětném odběru, a to vzhledem k roztříštěnosti právní úpravy na tuzemské i evropské úrovni. Při přípravě novely zákona o odpadech a nového zákona o odpadech na půdě MŽP se skutečně prokázalo, jak je obtížné sladit režim nakládání se všemi vybranými výrobky do jediné zvláštní části zákona se společnými obecnými ustanoveními.
Obtíže nastaly již při formulaci základních definic a principů (mj. od koho má být zpětný odběr realizován či jak má probíhat jeho financování), promítla se i odlišnost praxe (kdy například tzv. solidární systém plnění povinností v oblasti elektrozařízení představuje okrajový a dle mého soudu spíše zbytečný institut, zatímco v oblasti zpětného odběru pneumatik je využíván ve výrazně vyšší míře). A to se MŽP – podle mého soudu rozumně – vzdalo snahy sjednotit úpravu zpětného odběru vybraných výrobků podle současného § 25 odst. 1 zákona o odpadech s úpravou zpětného odběru odpadů z obalů podle zákona o obalech.
V rámci diskuse nad tzv. Tezemi rozvoje odpadového hospodářství v ČR se proto objevily názory, že by pro jednotlivé vybrané výrobky mohly být přijaty zvláštní zákony (minimálně pro EEZ, pro baterie a případně autovraky), obdobně jako je tomu u obalů, které upravuje zákon o obalech jako speciální předpis a subsidiárně zákon o odpadech jakožto obecná norma. Teprve budoucí vývoj ukáže, zda se jedná o reálnou variantu.
Zejména oblast nakládání s EEZ je natolik specifická a poměrně ucelená, že možnost přijetí zvláštního zákona „o odpadních elektrozařízeních“ stojí podle mého názoru minimálně za úvahu. Lze přitom očekávat, že bez ohledu na pokroky MŽP při přípravě nového zákona o odpadech bude novelizace úpravy nakládání s EEZ vyvolána připravovanými změnami na evropské úrovni, které by měly mj. vést k racionálnějšímu přeskupení skupin elektrozařízení, nyní uvedených v příloze č. 7 zákona o odpadech.
Mnohem závažnější než tato v podstatě formální otázka členění legislativní úpravy je ale problém související se samotnou podstatou nakládání s vybranými výrobky. Přestože jsou vybrané výrobky po ukončení své životnosti evropskou legislativou řazeny mezi odpad (jak je nyní definován novou rámcovou směrnicí o odpadech 2008/98/ES), podle § 38 odst. 8 zákona o odpadech v platném znění se zpětně odebraný výrobek se stává odpadem teprve ve chvíli předání osobě oprávněné k jeho využití nebo odstranění. Zpětný odběr vybraných výrobků tedy neprobíhá v odpadovém režimu.
Domnívám se, že poroste tlak na to, aby byla česká právní úprava zpětného odběru přizpůsobena evropské a podřazena pod odpadový režim, kam ostatně i z hlediska své povahy spadá. Zásadním úkolem legislativy by pak ale muselo být přijmout poměrně detailní právní úpravu zvláštního odpadového režimu pro vybrané výrobky (zřejmě pro každý typ zvlášť), tak, aby mohly být v praxi zachovány ty postupy při zpětném odběru, s nimiž jsou pozitivní zkušenosti, a bezdůvodně nenarůstala administrativní zátěž (a nedocházelo k prodražování zpětného odběru). V návrhu nového zákona se podle mého názoru MŽP s tímto problémem nevypořádávalo dostatečně.
Konečně, před MŽP a Parlamentem stále stojí úloha stabilizovat fungování zpětného odběru elektrozařízení – v tom se situace od roku 2007 prakticky nezměnila. V daném ohledu by podle mého názoru ani přijetí nyní projednávané novely zákona o odpadech (sněmovní tisk 1037) nepřineslo definitivní řešení. Přestože se v praxi diskuse často stáčí k otázce, jaký počet kolektivních systémů bude plnit povinnosti výrobců nejefektivněji, za mnohem podstatnější pokládám absenci detailnější úpravy plnění povinností výrobců elektrozařízení a fungování kolektivních systémů.
Pro splnění cílů v oblasti ochrany životního prostředí a zachování férového soutěžního prostředí pro výrobce elektrozařízení, bych se přimlouval zejména za stanovení minimálních požadavků na hustotu a charakter sítě zpětného odběru, jasných recyklačních cílů a přesných podmínek pro fungování kolektivních systémů; ke zvážení je jistě též povinnost výrobců (a zejména kolektivních systémů) vytvářet určité reálné finanční rezervy pro zpětný odběr a recyklaci zařízení, která jsou nyní uváděna na trh.

Mgr. et Mgr. Jan Kořán
Kořán a Fiřt, advokátní kancelář
E-mail: jan.koran@kf-ak.cz

Zdroj: OF 5/2010