Více času na podstatné
Právní kvalifikace není snadná věc
Otázka: Součástí mých podnikatelských aktivit v oblasti nakládání s odpady je i sběr a výkup těchto odpadů, jejich vytřídění a předání dalším osobám k využití nebo odstranění. Sběr a výkup provádím mobilním zařízením, na jehož provoz mám řádné povolení příslušného úřadu. Současně mám souhlas k nakládání se sekundárními odpady, které při mé podnikatelské činnosti vzniknou - ve všech případech jde o odpady jak ostatní, tak i nebezpečné. Uvedenou manipulaci s některými vykoupenými odpady jsem prováděl v zařízení, kterým byla jen nezastřešená zpevněná plocha. Na provoz této plochy - zařízení - jsem však neměl souhlas příslušného úřadu podle § 14 odst. 1, a to pro příjem vykoupených odpadů. Po neohlášené kontrole mi byla uložena pokuta podle § 66 odst. 4 písmeno b). Podle mého názoru měla být sankce uložena podle § 66, odst. 3, písmeno e). Proti rozhodnutí jsem se odvolal, prvoinstanční rozhodnutí však bylo potvrzeno. Považujete takový postup úřadů za správný:?
Na počátku zkoumání tohoto případu začnu označením těch pasáží zákona, které se toho týkají.
V prvé řadě a spíše pro úplnost jde o ustanovení § 4 písmeno e), kde je definováno zařízení. Podle tohoto ustanovení je zařízením buď technické zařízení, nebo jen stavba nebo její část a dokonce i jen místo. Zařízením ve smyslu zákona může být tedy v podstatě cokoli, co mi umožní s odpady nakládat. V našem případě šlo o místo, možná i část stavby - není tedy pochyb, že tazatel pracoval v zařízení.
Druhým místem je § 12 - Obecné povinnosti, kde se v odstavci 2 uvádí, že s odpady lze nakládat pouze v zařízeních, která jsou k nakládání s odpady podle tohoto zákona určena. Zde už je problém, protože zákon nijak neřeší způsob, jakým takové zařízení poznám. Tedy konkrétně, kdo, na základě čeho a jakým způsobem "určí", že toto zařízení je pro nakládání s odpady určeno. Protože v zákoně o odpadech takový institut není, nabízí se jako řešení územní nebo stavební řízení. Ale s ohledem na to, že "zařízením" může být i jen místo, mám důvodnou pochybnost, zda pro tento případ lze stavební předpisy použít. Zde si navíc dovolím vyjádřit názor, že pokud je místo řádně "technicky" vybaveno, potom si je mohu určit sám.
Třetím místem je ustanovení § 14, odstavec 1, který stanovuje povinnost všem provozovatelům zařízení mít na jeho provoz souhlas příslušného úřadu. Ten je jasně stanoven (krajský úřad) a je stanovena i forma tohoto souhlasu (rozhodnutím) - na rozdíl od předchozího § 12 odst. 2, kde je povinnost velmi vágní.
Posledním místem je § 66 zákona, který hovoří o sankcích, a to v pěti odstavcích podle různých skutkových podstat s různými horními mezemi finančního postihu. Velkým problémem této části zákona je, že jednotlivé skutkové podstaty, vyjádřené textem v rozsahu jedné věty (jednotlivá písmena), nejsou až na nepodstatné výjimky přiřazeny k těm ustanovením zákona, kterých se týkají - nejlépe přímým odkazem na daný paragraf, jehož neplnění se takto sankcionuje. Podíváme-li se na § 116 vodního zákona, uvidíme, jak je to praktické. A protože to u odpadů není, je třeba se spolehnout na logiku věci vycházející z napsaného textu.
Takový postup zřejmě zafunguje v případu odstavce 3 písmeno e), který uvádí tazatel, neboť text je dosti jasný a jen těžko lze o něm diskutovat. Tato skutková podstata se vztahuje k ustanovení § 14 odst. 1 velmi úzce a sankciovat podle něj by nemělo být nejisté. Mimo řešenou otázku mi to nedá se nezeptat - není však koho, proč jsou zde v odstavci 3 uvedeny dvě skutkové podstaty a to pod písmeny d) a e), když se obě vztahují k uvedenému § 14 odst. 1, v něm je využívání, odstraňování, sběr a výkup seřazen souřadně bez jakéhokoli významového rozdílu.
O dost horší však bude tento "logický" postup při přiřazení skutkové podstaty uvedené v odstavci 4 písmeno b) - tedy té podstaty, za kterou byla našemu tazateli uložena sankce. Zde totiž zákonodárce zvolil dosti nepochopitelně nové názvosloví, které se v předchozím textu zákona nikde neužívá. Zavedl zde totiž nový druh zařízení, ve kterých nakládání s odpady "není povoleno" a dále zařízení, kde je nakládání "zakázáno". Povolování se zákon jazykově vyhýbá a místo povolení užívá slova "souhlas". A jakým způsobem a podle jakého ustanovení zákona lze v zařízení nakládání s odpady "zakázat", to skutečně nevím - myslím, že jde o jazykový avanturizmus, který není ostatně v tomto zákoně až tak výjimečný.
A nyní k vlastní odpovědi
Zde je třeba uvést, že na základě dokladů, které si autor tohoto pojednání od tazatele vyžádal, je nepochybné, že manipulační plocha, na které s vykoupenými odpady nakládal, byla podle textu a smyslu jeho žádosti a následného povolení krajského úřadu k provozu mobilního zařízení a k nakládání se sekundárními odpady zařízením, určeným pro nakládání s odpady. Co mu však chybělo, byl formální souhlas s provozem zařízení, konkrétně s provozem manipulační plochy na příjem vykoupených odpadů. V takovém případě ovšem nelze skutkovou podstatu vidět jinak a sankci je třeba uložit podle ustanovení § 66 odst. 3, písmeno e).
Závěrem považuji za zajímavé uvést "argument" odvolacího orgánu, kterým odmítá námitku proti nesprávné právní kvalifikaci, kterou při odvolání tazatel vznesl. Tento úřad tvrdí, že v případě, že pro technické nedostatky (nechme stranou, zda jsou skutečně tak vážné) provozovaného zařízení by nebylo možno vydat souhlas podle ustanovení § 14 odst. 1, cituji: "není proto možné uložit pokutu za to, že jej …… nemá, ale je třeba použít ustanovení § 12 odst. 2 zákona, jak to správně učinila ČIŽP". K tomu musím konstatovat, že právo je sice bylinka velmi ohebná, ale výše uvedený právní názor je podle mého přesvědčení na hranici lidové tvořivosti, snad i úřední svévole.
Poučený čtenář ví, že horní hranice v odstavcích 3 a 4 jsou zásadně odlišné 10 respektive 50 milionů, a proto právní kvalifikace může hrát při stanovení výše pokuty v některých případech zásadní význam. V našem případu tomu tak ale není, protože pokuta byla uložena ve výši 1 mil. (za formální pochybení to není málo peněz).
Odpověď:
Právní kvalifikace skutkové podstaty porušení právních předpisů je při každém konkrétním případu jiná - individuální. Vychází jednak z míry poznání hodnoceného případu (například míry ohrožení stavu životního prostředí porušením daných povinností) a jednak z pochopení textu a většinou i ducha předpisu.
V našem případu se to podle mého názoru nestalo a právní kvalifikace byla stanovena špatně.
Poznámka 1.
Společnost podala ke správnímu soudu žalobu na zrušení obou rozhodnutí s cílem věc vrátit k řádnému došetření, a to aniž popírá své provinění - absenci souhlasu. Jen se pokouší učinit zadost právu.
Poznámka 2.
Celé správní řízení, trvající mnoho měsíců, se věnovalo především formálním záležitostem - text se paragrafy jen hemžil a otázce ohrožení životního prostředí provozem zařízení bez souhlasu bylo věnováno jen několik okrajových poznámek. To svědčí mimo jiné i o tom, že technická erudice dozorových úředníků, mírně řečeno, má ještě své rezervy. Značné až fatální. Problémem je, že bez poznání materiální pravdy nemohu správně rozhodovat.
Ing. Michael Barchánek
Soudní znalec v oboru odpadů
E-mail: barchosi@volny.cz