Více času na podstatné
Ohrožení životního prostředí
Otázka:
Při dozorové činnosti zjistila v naší společnosti Česká inspekce životního prostředí administrativní nedostatky při nakládání s odpady. Konkrétně jsme v rozporu s platným provozním řádem zařízení pro nakládání s odpady s nimi nakládali i jiným způsobem, který provozní řád nezahrnoval. Nový provozní řád byl ve schvalovacím procesu - probíhalo správní řízení, které bylo úspěšně ukončeno teprve několik dní po uskutečnění kontroly. Za toto pochybení, které jsme nerozporovali, nám byla uložena pokuta, kterou jsme zaplatili. V jejím odůvodnění bylo kromě popisu skutečností i hodnocení, ve kterém se uvádí, že jsme svojí administrativní chybou ohrozili životní prostředí. Považujete takovou argumentaci za správnou?
Pokuty podnikatelským subjektům za porušení povinností stanovených zákonem o odpadech se ukládají podle Hlavy I části desáté zákona. Jde konkrétně o ustanovení § 66, který v 5 odstavcích specifikuje jednotlivá pochybení, někde i s citací příslušného ustanovení a k nim přiřazuje horní hranice finančních sazeb. Pokutou bude potrestán ten, kdo například "nezařadí odpad podle Katalogu odpadů" se sazbou do 10 milionů nebo "nakládá s nebezpečnými odpady bez souhlasu příslušného správního úřadu…" se sazbou do 50 milionů. Není tedy třeba jakkoli dokazovat a tím ani v odůvodnění komentovat, zda delikt, ať věcný či administrativní (často se to velmi prolíná), měl či neměl, mohl či nemohl mít negativní vliv na životní prostředí.
Jsem toho názoru, že tato sankční část zákona, která navíc postrádá liberační pasáž, která by umožňovala dozorovým orgánům při dodržení jasně stanovených podmínek pokutu neuložit i v případě zjištění porušení zákona, je postavena a používána nešťastně. Je sice postavena zcela jasně a pro úředníky jednoduše, ale nedává prakticky žádnou možnost tolerovat drobné přestupky, které zcela zjevně nemohou mít na chráněný zájem, kterým je ochrana životního prostředí, žádný nebo jen zcela marginální vliv.
Argumentace v odůvodnění sankčních rozhodnutí se o "ohrožení životního prostředí" opírá dosti často a je tedy otázkou, proč tomu tak je. Na to bychom se asi měli zeptat konkrétních autorů takových textů či jejich vedoucích, kteří tyto texty podepisují. Osobně se domnívám, že je to proto, že pouhý fakt, že kontrolovaný subjekt drobně administrativně pochybil, například ztratí nějaký dokument nebo nepodá kamsi jakési hlášení nebo je podá pozdě, není pro mnohé slušné a myslící úředníky dostatečně silný pro to, aby mu byla sankce uložena. A tak se snaží, často sám sobě, tento krok obhájit tím, že hledá něco, co by byla "větší hanba", než že někdo nemá na cosi papír nebo je ten papír modrý místo červeného.
Tím se ovšem dostává do vlastní pasti, protože píše nepravdy. Nedávno jsem si přečetl v jednom odůvodnění myšlenku, obávám se, že diktovanou filosoficky "shora", že totiž jakékoli administrativní pochybení není jen formálním porušením obecně závazného předpisu, ale jaksi potažmo a automaticky i ohrožením životního prostředí. Tradičně bez vysvětlení příčinné souvislosti, tedy jaká část životního prostředí je ohrožena, jakou látkou a jakým mechanismem. Že je absence příčinné souvislosti, byť "jen" v odůvodňovací části, zjevným porušením zásad správního řádu (obsah a forma správního rozhodnutí), je jisté. A zcela zbytečné, protože žádné ohrožování dokazovati netřeba.
Je třeba rovněž uvést, že ohrožení životního prostředí je institut, se kterým zákon o odpadech, podle kterého je pokuta ukládána, vůbec nepracuje, natož, aby ho definoval. Ostatně ani v jiných obecně závazných předpisech týkajících se ochrany životního prostředí není výraz ohrožení životního prostředí nijak vysvětlen/specifikován, a to přesto, že se s ním, například v ustanovení § 40 vodního zákona, které se zabývá haváriemi na vodách, pracuje.
V uvedeném ustanovení se vedle sebe hovoří o zhoršení jakosti vod a o ohrožení jakosti vod. Zatímco, byť bez definice, je zhoršení jakosti vod logicky vysvětlitelné změnou měřitelných údajů, například zvýšením koncentrací olova, ohrožení je pojem do té míry obecný a pro konkrétní použití tak plytký, že dává skoro neomezené možnosti jeho výkladu. Oprávněnost takového výkladu je potom přímo závislá na osobě úředníka, tedy na jeho znalostech a zkušenostech.
Ani základní zákon, zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, nám nedá odpověď na to, co to ohrožení životního prostředí vlastně je. Tento zákon totiž definuje v ustanovení § 8 výrazy znečišťování a poškozování životního prostředí, které pak dále důsledně užívá. Podle mého názoru jsou to definice logické a věcně na sebe navazují. Zjednodušeně řečeno - znečišťování je vnášení takových činitelů, které do životního prostředí nepatří a poškozování je situace, když znečištění již způsobí měřitelný problém - zhorší stav životního prostředí. Pokusíme-li se přiřadit k této dvojici výrazů naše ohrožování, potom to lze z obecného významu chápat jako stav, kdy nelze vyloučit, že za určitých okolností může začít docházet ke znečišťování životního prostředí.
Problémem užití tohoto výrazu je však to, že zatímco znečišťování a poškozování jsou stavy měřitelné, ohrožení je stav neměřitelný, řekl bych intuitivní. Pokud mi na dvoře JZD plném těžkých strojů upadne obal od mazacího oleje, ze kterého vyteče na beton pár kapek oleje, tak jsem sice nešika, ale o ohrožení vod, či životního prostředí obecně, se nejedná. Pokud ale někdo jedním z traktorů porazí stolitrový sud odpadního oleje, který se začne nekontrolovatelně rozlévat po nádvoří, potom je situace zjevně jiná a já bych o ohrožení neměl nejmenších pochyb. A to bez ohledu na to, že nedokážu nic změřit, protože reálný vliv na ŽP se teprve blíží a navíc k němu při kvalifikovaném zásahu ani nemusí dojít.
Vraťme se nyní k naší otázce. Z výše uvedeného rozboru plyne, že nalézat příčinnou souvislost mezi administrativním pochybením při nakládání s odpady a ohrožením životního prostředí je velmi obtížné. Tím nechci tvrdit, že nejsou případy, kdy je to nejen možné, ale i účelné.
Jako příklad může posloužit situace, kdy subjekt, který zpracovává nebezpečné odpady, "náhodou nemůže najít" žádné doklady od 20 tun kalírenských solí s obsahem vysoce toxických kovů, které k němu byly prokazatelně přivezeny a nemůže nijak, ani jakýmkoli náhradním způsobem, prokázat, kam se poděly. Zde je argument o ohrožení bezesporu na místě.
Na druhé straně používání tohoto výrazu pro banality, a s tím se ve své znalecké praxi velmi často setkávám, je hloupé, nemá oporu v zákoně a jak jsem uvedl již výše, je zcela zbytečné. Pokud se dozorový orgán rozhodl, že i drobnosti je třeba trestat sankčně, potom berličku "ohrožování životního prostředí" nepotřebuje. Stačí, když si svůj krok srovná se svým odborným svědomím.
Odpověď:
Používat pro argumentaci finanční sankce za drobné administrativní pochybení tvrzení, že došlo k ohrožení životního prostředí, je ve Vašem případě neoprávněné. Stejně tak ve všech případech, kdy nelze nade vší pochybnost prokázat, že k takovému stavu skutečně došlo. A tato povinnost je na dozorovém orgánu, který ji ve většině případů neplní.
Poznámka:
Absurdnost takového uvažování se ukáže v okamžiku, kdy si uvědomíme, že v našem případě tvrzené ohrožování životního prostředí skončilo v okamžiku, kdy nabylo právní moci správní rozhodnutí, kterým byl odsouhlasen nový provozní řád. Přesto, že v období před tímto okamžikem ani v období po něm se věcně nezměnilo vůbec nic.
Ing. Michael Barchánek
Soudní znalec v oboru odpadů
E-mail: barchosi@volny.cz