Nový regulátor vodohospodářského trhu v ČR je nezbytný

Aktuální otázkou současných dnů je požadavek Evropské komise na lepší regulaci vodohospodářského trhu v České republice. Evropská komise odmítá spolufinancovat v rámci Operačního programu Životní prostředí některé z projektů na výstavbu a obnovu vodohospodářské infrastruktury.

Česká republika se při vstupu do Evropské unie zavázala ke zlepšení vodohospodářské infrastruktury, a to hlavně v oblasti čištění odpadních vod. Pro splnění požadavků evropské legislativy bylo vyjednáno přechodné období do konce roku 2010 a ze strany Evropské unie byla přislíbena finanční pomoc na investice do potřebné infrastruktury.

Problematické vyjednávání
Vyjednávání o poskytnutí finančních prostředků z unijních zdrojů do oblasti vodohospodářské infrastruktury bylo problematické, neboť Evropská komise opakovaně od roku 2004 kritizovala současnou tuzemskou regulaci vodárenství, především netransparentní procesy uzavírání dlouholetých provozních smluv. Poukazovala na absenci základních prvků (zajištění standardů kvality) v uzavíraných smlouvách. Samostatnými předměty kritiky byly i tvorba ceny, způsob vyčíslení přiměřeného zisku a nedostatečná tvorba finančních zdrojů nutná pro obnovu infrastruktury. Ve druhé polovině roku 2007, pod hrozbou neschválení Operačního programu Životní prostředí, bylo Ministerstvo životního prostředí na základě mandátu vlády ČR donuceno zahájit řešení všech výše uvedených oblastí. Podmínky přijatelnosti vodohospodářských projektů v rámci Operačního programu Životní prostředí byly nastavovány na základě veřejné diskuze včetně meziresortního připomínkového řízení. Tak byla jako součást Implementačního dokumentu Operačního programu Životního prostředí schválena vládou ČR příloha č. 7. V jejím rámci byla vytvořena celá sada finančních nástrojů, metodických příruček a doporučení umožňujících řešení jednotlivých oblastí dotačního prostředí operačního programu. Přitom tyto finanční nástroje plně respektují principy dohody mezi Českou republikou a Evropskou komisí. Jejich zpracování bylo ostatně s Evropskou komisí průběžně konzultováno.

Provozní smlouvy
V současné době působí na českém trhu v oboru vodárenství několik soukromých investorů, kteří provozují vodohospodářskou infrastrukturu na bázi provozního modelu, podle něhož je vztah soukromých investorů s municipalitami upraven takzvanou provozní smlouvou. Vlastník infrastruktury pronajímá aktiva soukromému partnerovi, který zajišťuje provoz a výjimečně i opravy a rozvoj síťových aktiv. Nejrozšířenější variantou (zhruba 67 procent) provozního modelu je oddílný model provozování, přičemž vztah vlastníka a provozovatele upravuje smlouva o nájmu a provozování. Druhou nejpoužívanější variantou je smíšený model, který pokrývá přibližně 18 procent trhu. V tomto případě je infrastruktura vlastněna i provozována jedním subjektem (s možnou participací soukromého kapitálu). V menší míře se na českém trhu uplatňuje model vlastnický, podle kterého je vlastník infrastruktury stoprocentním majitelem provozní společnosti, infrastruktury, kterou také přímo provozuje.

Stav infrastruktury
V roce 2009 bylo vodovodní sítí zásobováno více než 93 procent obyvatelstva ČR, avšak jen necelých 82 procent obyvatel bylo napojeno na kanalizaci, přičemž v některých krajích ČR tento podíl nedosahuje ani 70 procent. Vodohospodářská infrastruktura se potýká se špatným technickým stavem v důsledku nedostatečných investic. To se týká zejména velkých aglomerací. Tento stav je příčinou vysokých ztrát zejména při dodávkách pitné vody, které přirozeně negativně ovlivňují v celku provozní náklady vodohospodářských společností. Současné nastavení regulace trhu vodohospodářských služeb nepodporuje odbourávání této nehospodárnosti. Provozním společnostem jsou totiž uznávány veškeré náklady spojené s provozem infrastruktury. Navíc je zisk těchto společností kalkulován přirážkou k těmto nákladům, a tak jsou společnosti motivovány spíše k vyšším výdajům, než k úsporným opatřením.

Legislativa a výkon státní správy
Legislativa v oblasti vodárenství je značně rozsáhlá, nicméně lze definovat dvě základní normy, které zásadně ovlivňují podnikání v oblasti vodovodů a kanalizací. Jsou jimi zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), a zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích).

Spolu s těmito hlavními zákony existuje velké množství vyhlášek, které regulují specifické požadavky na provozovatele infrastruktury a dodavatele vody. Důležitým zákonem z hlediska regulace je zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, který definuje vodovodní a kanalizační služby jako předmět cenové regulace věcným usměrňováním. Věcné usměrňování cen máza cíl kontrolu uznatelných nákladů (včetně zisku) provozovatelů vodohospodářských sítí.

Působnost ústředního správního orgánu na úseku vodního hospodářství je sdílena mezi pěti ministerstvy. Nejdůležitějšími z nich jsou resorty zemědělství a životního prostředí. Jejich kompetence jsou vymezeny tak, že Ministerstvo zemědělství má především pravomoci výkonné, poskytuje však i podporu rozvoje infrastruktury, zejména vodohospodářské. Ministerstvo životního prostředí má pak převážně kontrolní funkce, přičemž v důležitých otázkách (například evropské fondy) obě zmíněná ministerstva spolupracují.

Ministerstvo financí pak reguluje oblast cen, ve které pomocí věcně usměrňovaných cen vykonává cenovou kontrolu nad vodným a stočným – cenami pitné vody a jejího vypouštění. Ministerstvo financí ve svém věstníku uveřejňuje postup kalkulace ceny, který obsahuje oprávněné náklady a přiměřený zisk. Detailní vymezení nákladů a zisku (zejména přesné výše zisku či maximálních uznatelných nákladů) však ministerstvo neprovádí, a to z důvodu absence kontrolních mechanismů i potřebného technického know-how oboru.

Do působnosti Ministerstva zdravotnictví spadají hygienické stanice a kontrola kvality vody. Ministerstvo obrany vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu ve věcech, v nichž je založena působnost újezdních úřadů. Z uvedeného vyplývá, že státní správa v oblasti vodního hospodářství je značně roztříštěná, což velmi ztěžuje efektivní státní správu nad tímto strategicky důležitým odvětvím. Chybí jasné oddělení regulatorních, kontrolních a politických kompetencí – ne vždy je kontrola zákonem určených orgánů účinná. Některé oblasti podnikání zůstávají bez potřebné regulace (například kvalita dodávek pitné vody či jiné aspekty provozních smluv) a v neposlední řadě chybí orgán, který by zastřešoval a řídil státní strategii celého sektoru.

Nová regulační instituce
Podmínky provozních smluv a nedostatečná regulace byly předmětem kritiky ze strany orgánů Evropské komise. Původní stanovisko komise k možnosti spolufinancování vodohospodářských projektů z Operačního programu Životní prostředí, s ohledem na dlouhodobě neuspokojivou situaci v českém vodárenství v oblasti provozních vztahů se soukromými operátory, bylo proto velmi tvrdé a vyžadovalo zkrácení provozních smluv dotčených spolufinancováním z operačního programu do roku 2013. Alternativním požadavkem bylo vyčlenit alokaci určenou na financování této problematiky do jiných oblastí životního prostředí. Je proto zřejmé, že současný regulační model vyžaduje zásadní změny.

Závěrečná zpráva DG REGIO z června 2009, jejímž předmětem bylo zejména posuzování českých návrhů spojených se zaváděním „vodohospodářské smlouvy“ jako součásti Operačního programu Životní prostředí a otázek týkajících se provozních smluv s vazbou na projekty Fondu soudržnosti 2004, obsahuje doporučení mimořádné důležitosti. A to znělo, že česká vláda by měla naléhavě zvážit zavedení nezbytných změn právního rámce potřebných pro zřízení jediného nezávislého regulátora pro český vodohospodářský trh. Regulátora podobného těm, kteří existují v energetickém či telekomunikačním sektoru. Podle Evropské komise bylo zřízení nezávislého vodohospodářského regulátora nezbytné pro vytvoření patřičného regulačního rámce pro celý vodohospodářský sektor, neboť vodohospodářské kompetence jsou rozděleny mezi příliš mnoho úřadů. DG REGIO proto doporučilo, aby byly veškeré nezbytné kroky pro zřízení nezávislého vodohospodářského regulátora v České republice zapracovány do akčního plánu, který by byl českými orgány předložen DG REGIO do poloviny roku 2010.

Zpráva DG REGIO zároveň požadovala, aby bylo možné stanovit vodné a stočné na ekonomickém základě umožňujícím pokrytí nákladů. Proto je zapotřebí, aby byl k dispozici nástroj, s jehož pomocí lze během určitého období, na základě určitých předpokladů a s použitím dat poskytnutých vlastníky a provozovateli majetku určit tarify. Podpora výpočtu tarifů je konkrétním cílem nástroje, finančního modelu, který je založen na účinnosti a nastavení nájmu takovým způsobem, aby byla zajištěna jak obnova veškerého infrastrukturního majetku na konci jeho ekonomické životnosti, tak i přiměřený zisk provozovatele. Ve zprávě se také uvádí, že by bylo mnohem snadnější a spravedlivější použít model, a potažmo také právní předpisy, na všechny smlouvy a všechny provozovatele v daném sektoru, a nikoliv pouze na ty, kterých se dotkne financování unijními granty. Zpráva doporučila, aby byly výše uvedené otázky naléhavě řešeny, a to s přihlédnutím ke skutečnosti, že několik subjektů již finanční model používá.

Práce na nápravě
Ministerstvo životního prostředí disponuje studií vypracovanou společností Arthur D. Little, která se stejně jako zpráva DG REGIO zmiňuje o návrhu regulačního modelu pro ČR včetně analýzy dopadu.

Dne 29. 6. 2011 se v Bruselu k problematice Operačního programu Životní prostředí uskutečnilo jednání zástupců Ministerstva životního prostředí se zástupci Evropské komise. Z tohoto jednání byl pořízen zápis, ve kterém DG REGIO v souvislosti s budoucím programovacím obdobím zdůraznilo, že vodohospodářská dohoda (příloha č. 7 OPŽP) je vnímána jako první krok k harmonizaci vodárenského trhu v České republice s cílem zavést do smluvních vztahů řadu důležitých zásad, jako jsou přiměřená délka trvání smlouvy, vyvážené nastavení tarifů, výkonová kritéria, monitoring a sankce a zásady přiměřeného nájemného umožňující výměnu infrastruktur na konci jejich životnosti. Tento aspekt je velmi důležitý s ohledem na jednání v následujícím programovém období. A nejen ten. EK rovněž na jednání uvedla, že zřízení nezávislé regulační instituce bude nezbytnou podmínkou pro získání dotací do vodárenství v programovacím období 2014–2020. Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady pro příští programovací období zahrnuje – jako kondicionalitu v oblasti vodního hospodářství – existenci politiky pro stanovení poplatků za vodu, která vhodným způsobem podněcuje uživatele k efektivnímu využívání vodních zdrojů.

Ze zpracované „Analýzy problémů a potřeb v oblasti životního prostředí po roce 2013“ vyplynul návrh priorit, u nichž Ministerstvo životního prostředí uvažuje v dalším programovacím období (2014–2020) s přidělením finančních prostředků. V oblasti vodního hospodářství je to priorita zaměřená na zlepšování kvality vody a šetrné hospodaření s vodou. Priorita se týká zejména způsobů nakládání s odpadními vodami (čištění, napojení na kanalizaci) a také postupů při snižování spotřeby vody.

Jaký bude regulátor?
Regulátor je specializovaná instituce, která je odpovědná za usměrňování a dohled nad regulovaným trhem s kompetencemi cenových rozhodnutí, za udělování a odejímání licencí, za stanovování kvalitativních parametrů poskytovaných služeb a za řešení sporů mezi subjekty na trhu. Navrhovaný regulační model výrazně změní stávající praxi věcně usměrňovaných cen a zároveň představuje jistou centralizaci správy nad oblastí výroby, distribuce a čištění vody v České republice.

Navrhovaný model regulace by měl zlepšit regulační prostředí vodohospodářského sektoru zavedením závazné metodiky regulace, která bude platná na předem stanovené období. Stanovení ceny za vodohospodářské služby by také bylo odděleno od politického vlivu, který má v současnosti neblahý vliv na investice do zastaralé infrastruktury. Nový model by měl rovněž zabezpečit dlouhodobou udržitelnost vodohospodářské infrastruktury a tím i postupné snižování potřeby dotačních prostředků z veřejného sektoru.

Zavedení regulačního reportingu, který by byl vyžadován zvláštní vyhláškou, by navíc zprůhlednil a zefektivnil výpočet regulované ceny (výnosů). Informační povinnost subjektů trhu spolu s definovanými standardy kvality (v podobě vyhlášky úřadu) by zajistila i potřebnou kontrolu a standardizaci provozu vodohospodářské infrastruktury.

Shrnutí
Zavedení nové regulační instituce není tím, co bychom chtěli rádi podporovat, protože dochází k nárůstu byrokracie a zvyšování počtu státních úředníků. V danou chvíli však máme na výběr mezi dvěma způsoby řešení: Nesouhlasit s podmínkami navrhovanými Evropskou komisí a nepokračovat v zavádění hlubší regulace vodohospodářského trhu, nebo se přidat na stranu Evropské komise a zahájit urychlené kroky k zahájení činnosti regulační instituce. Nesouhlas s EK však může vyústit v to, že pro dotační období 2014–2020 nebude možné pro oblast vodohospodářství získat žádné dotační prostředky.

Takto alespoň Evropská komise definuje svou aktuální pozici. Bude zapotřebí ještě mnoho jednání a zástupci MŽP se pokusí vyjednat s EK co nejvýhodnější podmínky pro ČR. Manévrovací prostor se však jeví jako minimální.

Radek Lintymer
ředitel Odboru fondů EU Ministerstva životního prostředí

Zdroj: PRIORITA č.1/2012