Novela zákona EIA – první zkušenosti

DOPORUČUJEME Jakkoliv se člověk podle obecných zkušeností nemá pouštět do sporu s právníky, dovolím si v některých bodech polemizovat s autorem předchozího článku (Novela zákona EIA – průlomová změna pro investory, úřady i veřejnost, 22.4.2015 | Autor: Mgr. Radek Motzke). Naše sporné pohledy budou zřejmě vyplývat z našeho odlišného postavení v procesu EIA – člena Ekologického právního servisu zastupujícího převážně veřejnost a autorizované osoby stojící obvykle na straně investorů nebo úřadů.

Ve svém příspěvku se vracím k několika z kapitol z jeho poměrně podrobně a přesně zaměřeného článku.

a) změny v projektech musí být znovu podrobeny zjišťovacímu řízení

Je samozřejmě pravdou, že v minulosti, stejně jako tomu bude zcela nepochybně i v budoucnosti, docházelo v některých případech k porušení ducha, ne-li i litery zákona. To bylo dáno zejména tím, že investoři provedli v projektu, který prošel procesem EIA, změny, jejichž dopad na životní prostředí nebyl posouzen.

Současně je ale pravdou, že z hlediska veřejnosti obecně platí systém „jen ne u mě“ – tedy: víme, že potřebujeme spalovny, energetiku, dálnice, továrny, ale stavte je někde jinde, ne v naší blízkosti. Z tohoto pohledu přináší novela zákona některé velmi komplikující postupy vedoucí k prodloužení celého procesu schvalování záměrů.

Skutečnost, že změněné projekty byly v následných správních řízeních povolovány, byla dána neznalostí úřadů, které tato řízení vedly, nikoliv nedostatkem v zákoně. Hlavním problémem v této oblasti byla otázka, co je a co už není významnou změnou záměru – a tato otázka zůstává sporná i nadále, resp. zůstává na posouzení příslušného úřadu, co napíše ve stanovisku ke coherence stamp. Jsou úřady, které si pod významnou změnou u 9 km dlouhé silnice představují lapol, a jsou jiné, pro které není významnou změnou ani posun mimoúrovňové křižovatky v CHKO o 500 m.

b) respektování podmínek z procesu EIA

Nevím, jaké zkušenosti mají ostatní mí kolegové, ale v řízeních, kterých jsem se účastnila, se nerespektování podmínek závěru zjišťovacích řízení a stanovisek objevovalo zcela výjimečně a obvykle bylo dáno především chybně postavenými, nerelevantními, někdy i protiprávními podmínkami. Za nepříliš šťastnou v tomto směru považuji novou právní úpravu, která pro závěr zjišťovacího řízení zamezuje stanovení podmínek realizace záměru, protože právě u záměrů, které nebudou dále procházet ověřovacím stanoviskem, navíc ve fázi zjišťovacího řízení u nich nejsou všechny parametry obvykle známy, je riziko odchylek majících vliv na životní prostředí znatelné.

c) pojistka proti vydírání investorů ze strany pochybných neziskovek

V procesu EIA samotném nemá stanovení definice „dotčené“ veřejnosti tak velký vliv, jak je prezentováno. Stále zůstává v platnosti, že zjišťovacího řízení a následně projednání dokumentace se může zúčastnit kdokoliv bez omezení. To samo o sobě stačí, aby i jednoduchý záměr byl poslán do plného procesu posuzování, jak tomu v převážné většině případů bylo i dnes – pokud se ve zjišťovacím řízení objevily námitky obyvatelstva (stačili 2-3 občané), byl záměr téměř vždy poslán k dalšímu posuzování.

Relativním přínosem tak zůstává pouze omezení možnosti odvolání proti závaznému stanovisku a účasti v následném správním řízení na tzv. dotčenou veřejnost, tedy na etablované neziskové spolky a spolky podporované 200 podpisy. Problémem ovšem je, zda takto na to budou nahlížet i soudy a evropský soudní dvůr, pokud k nim budou podávány stížnosti a žaloby menšími skupinami obyvatel, a zda budou automaticky takové žaloby zamítat.

Ze strany úřadů můžeme očekávat spíše ústupky dotčené veřejnosti a „pojišťování se“ při vedení řízení, což je ostatně celkem logické. 

d) novela brání průtahům při soudním přezkumu povolení, soudy musí rozhodnout do 90 dnů.

S ohledem na běžně prezentovaný výklad této lhůty (ostatně obdobně jako u všech ostatních lhůt platných pro úřady) jako lhůt pořádkových, nevymahatelných, a asociací soudců již předem kritizovaných jako nedostatečně dlouhé, snad polemika v této oblasti při zkušenostech se soudním systémem v ČR ani není potřebná.

Kromě toho není zřejmé, na základě čeho budou soudy rozhodovat o věcných (odborných) otázkách řízení EIA, napadených odpůrci - soudní znalci v této oblasti neexistují, odborné znalosti soudců v této oblasti nejsou až na výjimky dostatečné.

e) omezení okruhu developerských projektů, které musí projít alespoň zjišťovacím řízením (nově jde pouze o průmyslové zóny nad 20 ha, záměry rozvoje měst nad 5 ha, skladové komplexy nad 1 ha a obchodní komplexy a nákupní střediska nad 6000 m2, tématické areály nad 2 ha).

V naší právní úpravě existuje výraz „oznámení podlimitního záměru“. Každá autorizovaná osoba působící napříč různými kraji se jistě setkala s tím, že se jedná o zcela iluzorní záležitost, plně závislou na uvážení příslušného krajského úřadu, kdy daný úřad může poslat do zjišťovacího řízení cokoliv. Obvykle v takových případech slýcháme ze strany úřadů: „my jsme se tady u nás dohodli, že když podlimitní záměr dosáhne 25, 50, ..% limitu, posíláme ho na zjišťovací řízení“. Jedná se o právní nejistotu, kdy zcela nepodstatný záměr může skončit v kolečku ročního posuzování velké EIA – a tuto nejistotu novela neodstranila.

f) novela zamlžuje, co je a co není navazujícím rozhodnutím, jemuž musí předcházet vydání stanoviska EIA.

Již po prvním měsíci fungování novely je zřejmé, že úřady (jak krajské, tak následně stavební, báňské, vodoprávní….) ani netuší, jak s definicí následného správního řízení zacházet. K jedné akci je často vydáváno několik povolujících závazných stanovisek a rozhodnutí, přičemž některé z nich existují paralelně vedle sebe. Slyšela jsem výklad, že následným správním řízením je takové, které stojí na konci povolovacího řetězce. To ale podle mě do značné míry odporuje definici v zákoně. Je úsměvné, že např. integrované povolení není považováno za následné správní řízení, byť se jedná o komplexní rozhodnutí zaštiťující všechny oblasti životního prostředí. Po IP totiž následuje ještě stavební řízení. Je tak nastartován proces, kdy po absolvování 4 měsíců řízení o integrovaném povolení a dalším min. 1,5 měsíci stavebního řízení se přihlásí dotčená veřejnost, která dosud nikde nefigurovala, a celý proces skončí u soudu. Ten v ideálním případě po 90 dnech rozhodne o pochybení úřadu a celé kolečko se vesele opakuje. V právním a hospodářském prostředí ČR, kdy se ještě v dubnu neví, jaký dotační titul bude vyhlášen v květnu, bude docházet u investorů k velkým škodám, a v denním tisku se dočteme o tom, jak nepřipravení jsou naši investoři…

g) rozšířil se okruh účastníků navazujících řízení a také okruh námitek, které v nich mohou uplatňovat  -  tzv. privilegované neziskovky se mohou odvolat v širokém okruhu otázek proti navazujícím rozhodnutím, i když se nijak neúčastnily řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo.

Jedná se o velmi nebezpečnou právní úpravu, nahrávající právě vydírání ze strany neziskovek. Ty tak mohou nechat uplynout prakticky celý proces schvalování, který trvá mnohdy rok a více, aniž by vstoupily do řízení, a teprve v konečném stadiu pak mohou vše „shodit“ a zdržet o další rok. Nejistota celého procesu a jeho prodražení se tak podstatně zvětší.

h) novela se vztahuje se na probíhající řízení EIA a částečně i na probíhající navazující řízení, pokud obsah již vydaného stanoviska EIA není v souladu s novelou zákona EIA a souvisejícími předpisy, musí záměr projít řízením EIA znovu.

Jak jsem se na vlastní kůži přesvědčila, tato bezprecedentní právní úprava, zcela nelogická, matoucí a nejednoznačná, může způsobit dlouhodobé průtahy v již končícím správním řízení. Mimo jiné mohou nastat případy, kdy díky změně zařazení záměru původně spadajícího do kategorie II do kategorie I dojde k nutnosti absolvovat celý proces EIA u naprosto bezproblémových případů (znám např. chov drůbeže, který prošel bez jakýchkoliv připomínek dvěma zjišťovacími řízeními a nyní musí jít do velké EIA kvůli odlišnému zařazení). Obdobou je také těžba, kde se roční objem těžby nově kombinuje s plochou těžby.

Způsoby, jakými stavební a báňské úřady z neznalosti a obav z dotčené veřejnosti řeší vzniklé zmatky, by byly na zasmání, kdyby se nejednalo o zmatečnost několikaletých schvalovacích a povolovacích procesů. Neznalost nové právní úpravy ze strany některých stavebních úřadů, zejména těch menších, je až zarážející.

i) „zezávaznění“ (ověření) stanovisek

Letmým pohledem na stránky Cenia zjistíme, kolik stanovisek bylo vydáno mezi 20. - 31.3.2015. Přitom  se někdy jednalo o případy projednávané více než dva roky, navíc platnost stanoviska vydaného před 1.4.2015 je v neukončeném nebo nezahájeném následném správním řízení pouze iluzorní. Všechna tato stanoviska bude nově nutno „zezávaznit“, a v tomto procesu již budou některé podmínky činit problémy. Jedná se především o podmínky vyplývající ze zákona, které se nově do závazných stanovisek neuvádějí, přitom ale na jejich uvedení úřady a veřejnost dosud trvaly.

Souhlasím s autorem v tom, že je chybou, že zákon neumožňuje se proti ověřovacímu stanovisku odvolat, protože by tak možná došlo k vyjasnění pozic účastníků hned na začátku (ovšem při právní úpravě, kdy námitky nemusejí být v různých stupních procesu podávány, a pak se mohou objevit až v konečném správním řízení, je to v podstatě jedno).  

j) zlepšení podmínek pro účast veřejnosti

Autor vycházel z přesvědčení, že veřejnost neměla před nabytím účinnosti novely zákona, tedy do 30.4.2015, dostatečná práva pro svou obranu při realizaci ekologicky sporných zakázek, a že posílení práva veřejnosti je krok správným směrem.

Mé zkušenosti z procesu posuzování vlivů na životní prostředí jsou poněkud odlišné než zkušenosti autora předchozího článku. Souhlasím s tím, že v ojedinělých případech docházelo ke střetům s veřejností z neznalosti podstaty záměru nebo z neznalosti právní úpravy této oblasti.

Daleko častější jsou ale případy, kdy zcela jednoznačně vedla k blokování realizace záměru snaha eliminovat záměr v předmětném území nikoliv proto, že by byl škodlivý pro životní prostředí, ale prostě proto, že ho tam místní občané nechtějí. Zažila jsem případ, kdy ani v souladu s územním plánem obce nebylo možno kvůli blokaci ze strany občanů využít malou průmyslovou zónu situovanou mimo obytnou zástavbu, přičemž byly v průběhu dvou let postupně „shozeny“ záměry logistiky, obchodního centra, pily, skladu a kovovýroby. V obdobných případech pak jsou zneužívány ekologické argumenty a využívány všechny možnosti právní úpravy, aby bylo realizaci záměru zamezeno, a je těžké chtít od úřadu, aby byl pod takovým tlakem na straně zdravého rozumu. Obecné argumenty na právo na zdravé životní prostředí jak totiž možno aplikovat kdykoliv a kdekoliv, protože každý záměr nějaký negativní vliv na životní prostředí vykazuje. Jak v takových případech bude rozhodovat soud, je opravdu otázkou.

k) integrace procesu EIA do povolovacího řízení

Integrace procesu EIA do povolovacího řízení by byl samozřejmě velmi přínosný krok, který by za jistých podmínek mohl celkovou dobu pro realizaci záměru významně zkrátit.

Jako velmi problematickou až nemožnou však vidím integraci procesu EIA v případě variantních řešení, zejména u rozsáhlých staveb.

Dalším problémem je již opakovaná nepřipravenost a uspěchanost při vydávání právních předpisů v naší zemi. Ta má vliv nejen na kvalitu přípravy záměrů, ale zejména na kvalitu práce správních úřadů. Paradoxně jsou to úřady, které (v lepším případě) dávají za úkol investorovi, aby zjistil, jak vlastně byla která pasáž v zákoně myšlena, nebo které si (v horším případě) vytvářejí vlastní výklady. Ty se pak úřad od úřadu, kraj od kraje a mnohdy i úředník od úředníka liší a zvyšují právní nejistotu investora i veřejnosti.

Závěr

Nemohu říci, že bych přes všechny nedostatky právního prostředí v ČR považovala naši zemi v oblasti životního prostředí za nekultivovanou. Jsem přesvědčená, že v uplynulém desetiletí došlo u práva v oblasti životního prostředí a jeho reálné vymahatelnosti k řadě zlepšení. V řadě případů měly neziskové organizace a veřejnost potřebný korekční účinek na příliš rozpínavé a necitlivé plány investorů a přispěly k rovnováze mezi ekologickou a ekonomickou stránkou projektů.

Bohužel již nejsem beze zbytku přesvědčená o tom, že tato novela tak, jak byla po formální stránce koncipována, k dalšímu zlepšení v této oblasti významně přispěje, a že nebude jen formální komplikací procesu EIA a navazujících správních řízení.

Autor: Ing. Pavla Žídková

Své názory, komentáře, reakce či zkušenosti s novelou EIA nám určitě zasílejte do redakce na info@tretiruka.cz. Děkujeme