Možnosti nakládání s výkopovou zeminou z pohledu ČIŽP

PŘEDPLATNÉ / INZERCE / VÍCE

Ze statistických údajů o produkci odpadů v České republice (zdroj: MŽP, CENIA, ISOH) vyplývá dlouhodobý trend - převážnou většinu z celkové produkce všech odpadů tvoří stavební a demoliční odpady (cca 65 %), včetně zemin, tj. skupina odpadů č. 17 dle Katalogu odpadů.

Velkému množství odpadů vznikajících ze stavební a demoliční činnosti (vč. sanační) pak logicky odpovídá i poměrně velká intenzita dozorové činnosti České inspekce životního prostředí (ČIŽP) v této oblasti odpadového hospodářství (200 až 300 kontrol ročně). Skutečnost, že ČIŽP provádí každoročně stovky kontrol v této oblasti, je dána i tím, že nakládání se stavebními a demoličními odpady je velmi častým předmětem podnětů, které ČIŽP obdrží. Specifickým případem materiálového toku ze stavební a demoliční činnosti je pak nakládání s výkopovými zeminami.

Z jednotlivých ustanovení zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v platném a účinném znění (dále jen „zákon o odpadech“), ve své podstatě vyplývají čtyři režimy. A to buď, že se na zeminu zákon o odpadech nevztahuje, nebo nenaplní vůbec definici pojmu odpad, nebo se jedná o tzv. vedlejší produkt, anebo se skutečně jedná o odpad. Každá z těchto variant ovšem má své podmínky, které je nezbytné splnit.

Z dosavadní kontrolní praxe ČIŽP vyplývá, že již přípravné projekční práce velmi často postrádají detailní management nakládání s výkopovými zeminami a teprve v průběhu realizace prací jsou hledány způsoby, jak se vzniklými výkopovými zeminami dále nakládat. Taková situace, zvláště pak pod tlakem dodržení termínů a rozpočtu projektu, donutí realizační firmy umístit zeminy i do lokalit, kde takovéto nakládání není žádným způsobem povoleno, což obvykle vyvolá velmi negativní odezvu ze strany veřejnosti. Případně z důvodu minimalizace dalších nákladů realizační firmy kvalitu výkopových zemin neřeší. Státní orgány, které pak na základě obdržených podnětů musí postupovat v souladu s řadou procesních právních norem, jsou potom často vystaveny neoprávněné kritice (například ze zdlouhavého průběhu kontroly, uložení nápravných opatření apod.), ačkoli jak již bylo uvedeno, primární problém je na straně soukromých subjektů, a to v nekvalitní přípravě realizovaného projektu.

ZÁKONNÉ POVINNOSTI PŘI NAKLÁDÁNÍ S VÝKOPOVOU ZEMINOU A ODPADY STAVEBNÍMI A DEMOLIČNÍMI

Vynětí zemin z režimu zákona o odpadech

Podle ust. § 2 odst. 3 zákona o odpadech se tento zákon nevztahuje na vytěženou nekontaminovanou zeminu, pokud je zajištěno, že tato zemina bude použita ve svém přirozeném stavu pro účely stavby v místě, na kterém byla vytěžena. Typicky se jedná o zpětné zásypy v místě vytěžené nekontaminované zeminy, např. u konkrétní stavby či stavebních pracích, vymezené např. rozhodnutím stavebního úřadu, projektu apod. Kontaminaci lze zde chápat jako zvýšení obsahu škodlivin v zemině nad rámec přirozeného pozadí dané lokality. Jinými slovy lze zpět do stavby v tomto režimu vracet pouze takovou zeminu, která nebyla nikterak (ať již v rámci stavby nebo před její realizací) oproti svým původním vlastnostem znehodnocena (přirozený stav) a znečištěna (nekontaminována).

V této souvislosti je nezbytné uvést, že nezvratné prokázání splnění podmínek podle § 2 odst. 3 zákona o odpadech je na kontrolovaném subjektu. Na správním orgánu je až důkazní břemeno k případnému vyvrácení osvědčeného tvrzení subjektu. Tato skutečnost byla potvrzena i v rámci rozhodnutí soudu (Městský soud v Praze, č. j. 10A 41/2014 – 32, ze dne 11. 1. 2018) v případě žaloby proti rozhodnutí MŽP ve věci nakládání s výkopovými zeminami. Soud zároveň uvedl, že opětovné použití zeminy v místě jejího vytěžení musí být jisté (což požaduje i směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. 11. 2008 o odpadech). Nelze tedy akceptovat argumentace nepodložené žádnými relevantními dokumenty, že v blíže neurčité budoucnosti bude vrácena zpět do lokality.

Definice pojmu odpad ve vztahu k zeminám

Ustanovení § 3 odst. 1 zákona o odpadech definuje, že odpadem, je každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl či povinnost se jí zbavit. V praxi může nastat situace, kdy subjekt, kterému výkopová zemina vznikne, se této zeminy nezbavuje, nemá úmysl se jí zbavit a nemá ani povinnost se jí zbavit. Jedná se zejména o tu situaci, kdy na jedné stavbě zemina vznikne a na jiné stavbě realizované tím samým subjektem je zeminy deficit, tzn., je možné zeminu na této stavbě využít. V daný okamžik lze konstatovat, že subjekt se zeminy nezbavuje a nemá ani úmysl se jí zbavit (původní určení výkopové zeminy bezesporu zůstává stejné).

Z ustanovení § 3 odst. 2 zákona o odpadech totiž vyplývá, že subjekt může zeminu využít sám, aniž by byl vázán např. původním místem vzniku zeminy. Aby však bylo možné uvažovat o tomto režimu, je nutné, aby samotné využití (terénní úpravy apod.), bylo v souladu se zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen „stavební zákon“) a dále, aby se jednalo o zeminy, které kvalitativně vyhovují pro jejich využití na povrchu terénu (vyhl. č. 294/20056 Sb.), tzn. zda jejich umístění z hlediska kvalitativního složení nepředstavuje riziko pro novou lokalitu.

Odpadní výkopová zemina jako vedlejší produkt

Vykopaná zemina může být taktéž využita i v jiném místě (tedy mimo místo jejího vytěžení) a zároveň může být považována za vedlejší produkt, ovšem pouze za předpokladu splnění všech podmínek stanovených ust. § 3 odst. 5 a odst. 7 zákona o odpadech.

Z logiky věci (potvrzené v rámci řešení konkrétního případu rozkladovou komisí ministra životního prostředí) vyplývá, že za vedlejší produkt může být věc označena pouze tím, v rámci jehož výroby tato věc vznikla, tzn. v odpadářské terminologii může výkopovou zeminu za vedlejší produkt označit pouze její původce. Nelze tedy akceptovat situaci, kdy by výkopová zemina byla původcem zařazena a předána jako odpad (nejčastěji proto, že pro věc nemá zajištěno a ani nechce řešit její další využití), a subjekt, který by tuto zeminu od tohoto původce přijal, by jí až následně označil za vedlejší produkt.

Z kontrolní praxe ČIŽP vyplývá, že nejčastěji nejsou splněny podmínky uvedené v ustanovení § 3 odst. 5 zákona o odpadech pod písmenem b) a d) příslušného ustanovení, tzn., že využití této věci (v tomto případě zeminy) není zajištěno a dále, že další využití není v souladu se zvláštními právními předpisy a nepovede k nepříznivým účinkům na životní prostředí a lidské zdraví.

V praxi bohužel velmi často dochází k situacím, kdy výkopové zeminy jsou používány na nepovolené terénní úpravy, které nejsou prováděny v souladu se stavebním zákonem. Přesto je inspekci při kontrole subjektem tvrzeno, že nakládal s vedlejším produktem, tzn., že splnil mimo jiné i podmínku, že využití zeminy bylo zajištěno. Je ovšem zcela logické, že zákon zcela jistě nepředpokládal, že za využití zeminy lze považovat i její neoprávněné (nelegální) využití, tzn. provedení nepovolených terénních úprav.

Pokud subjekt chce prokázat, že se skutečně v případě výkopové zeminy jedná o vedlejší produkt, tak by mělo být jisté (tzn., mělo by být ošetřeno písemnou smlouvou v případě předávání mezi původcem a dalším subjektem), že výkopová zemina bude v konkrétním termínu předána k využití na místa, kde je využití povoleno, resp. je v souladu se stavebním zákonem. Za tímto účelem by měl přebírající subjekt disponovat příslušným správním aktem daným stavebním zákonem. Skutečnost, že ČIŽP považuje za nezbytné, aby pro naplnění definice vedlejšího produktu v případě výkopových zemin přebírající subjekt disponoval stavebním povolením, vychází z negativních zkušeností, kdy subjekty v řadě případů přebírají velká množství výkopových zemin na tzv. mezideponie s tím, že v blízkém okolí se údajně plánuje výstavba, kde tyto zeminy budou využity. Realizace těchto plánů ovšem není žádným způsobem jistá, resp. není mnohdy ani jisté, že daný subjekt bude tuto výstavbu realizovat.

V praxi musí ČIŽP dále velmi často konstatovat, že není splněna i další podmínka, a to záměr zákonodárce, že využití věci nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí.  V současné době je jediným relevantním předpisem pro určení, zda používání výkopové zeminy pro terénní úpravy či rekultivace (relevantní způsoby využití zemin) nepředstavuje riziko pro životní prostředí, vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využití na povrchu terénu (dále jen „vyhláška č. 294/2005 Sb).

Pokud výkopová zemina splní limity pro obsah škodlivin podle tab. 10. 1 a ekotoxikologické testy dle tab. 10. 2 dle přílohy vyhlášky, lze konstatovat, že je splněna podmínka zajišťují předpoklad, že využití zeminy nepovede k nepříznivým dopadům na životní prostředí. Relevantnost provedených analýz musí být samozřejmě podložena i příslušnými protokoly o odběru analyzovaných vzorků.

ČIŽP se ovšem v řadě šetřených případů setkává s tím, že ačkoli subjekt tvrdí, že v daném případě nakládá s výkopovou zeminou v režimu vedlejšího produktu, tak nedisponuje žádnými analytickými rozbory, kterými by byl schopen prokázat právě tu skutečnost, že zemina je vhodná k využití na terénní úpravy, příp. k rekultivacím. V takovém případě (tedy v případě absence analytických rozborů) není možné konstatovat, že byly bezesporu splněny podmínky pro splnění definice vedlejšího produktu. Zároveň je nutné opět poukázat na skutečnost, že je na daném subjektu, aby osvědčil, že danou podmínku splnil, pokud věc chce považovat za vedlejší produkt. Není tedy na správním orgánu, aby prokazoval, že podmínka splněna není. Správní orgán by měl až případně vyvracet předložené důkazy. V rozsudku Nejvyššího správního soudu (NSS) č.j. 5 AS 126/2011-68 je mimo jiné vyloženo, že pokud je obviněný ze správního deliktu pasivní, nelze mu to přičítat k tíži, avšak zároveň nelze po správním orgánu žádat, aby domýšlel teoreticky možné alternativní průběhy skutkového děje.

Odpadní výkopová zemina jako odpad

V případě, že výkopová zemina je odpadem, pak s ní lze nakládat buď v zařízení schváleném v souladu s ustanovením § 14 odst. 1 zákona o odpadech, tj. schváleném krajským úřadem, nebo jí lze využít v zařízení provozovaném v souladu s ustanovením § 14 odst. 2 zákona o odpadech, tzn. v zařízení, které je ohlášeno krajskému úřadu v souladu s ustanovením § 39 odst. 3 zákona o odpadech. V obou případech je nutné, aby takto využívaná zemina splňovala kvalitativní požadavky vyhlášky č. 294/2005 Sb.

Závěr

Nakládání s  výkopovými zeminami představuje bezpochyby velmi významný materiálový tok ze stavební a demoliční činnosti, přičemž právní normy v oblasti odpadového hospodářství umožňují relativně široké možnosti nakládání s nimi, ovšem pouze za předpokladu splnění podmínek, které zajistí ochranu životního prostředí. Z tohoto důvodu je proto nezbytné, aby subjekty, které s nimi nakládají, si těchto podmínek byly vědomy a již v době plánování stavební a demoliční činnosti měly zajištěny podklady prokazující, že jimi zvolená varianta pro další nakládání je v souladu s právními normami v oblasti odpadového hospodářství.

Autor: Ing. Lukáš Kůs, ČIŽP

Zdroj: Odpadové fórum 3/2018