J. Toman: Vodárenský regulátor – nutnost nebo další „trafika“?

V posledních týdnech a měsících projevuje Ministerstvo životního prostředí nebývalou aktivitu v oblasti vodárenství, která jinak spadá do kompetence Ministerstva zemědělství. 1. náměstek ministra Jakub Kulíšek tuto věc vysvětluje snahou zachránit budoucí dotace do vodohospodářské infrastruktury po roce 2013. Evropské peníze jsou prý ohroženy, pokud Česká republika nezřídí regulační úřad. A protože si je vědom složitosti takového návrhu, přichází i s dalším konkrétním návrhem. Místo nového regulačního úřadu lze teoreticky využít stávajícího Energetického regulačního úřadu (ERÚ) posílením jeho kompetencí. Ambiciózní předsedkyni ERÚ Aleně Vitáskové určitě zní taková slova nikoli nezajímavě.

Ač jsou všechny tyto úvahy postaveny historicky na reálných základech – doporučení týkající se zřízení nezávislého regulačního úřadu zmínila několikrát ve svých písemných zprávách Evropská komise a poprvé se tak stalo již v roce 2004 – je zbytek jinak jistě plodné diskuze postaven na pokřiveném vnímání faktů a české reality.

Více než dvacetiletý autonomní vývoj v českém vodárenství nelze v tomto směru opomenout a nepřizpůsobit úvahy stavu, kdy je vlastnictví majetku výrazně fragmentováno. Ministerstvo zemědělství jako již dlouholetý gestor dané oblasti několikrát upozornilo, že s ohledem na počet subjektů a rozmanitost vztahů není možno regulovat vodárenské subjekty jednotlivě.

Předně je proto třeba konstatovat, že regulační úřad, který by dohlížel na vlastníky vodohospodářské infrastruktury a zejména, jak si žádá EU, na její provozovatele, je z hlediska požadavků na jeho fungování nerealizovatelný. Jak vyplynulo z nedávné prezentace zástupce EK pana Christose Gogose, EK vidí přínos nezávislého regulátora ve dvou hlavních směrech: - zajištění rovných podmínek na trhu včetně kontroly smluvních vztahů a regulace cen za realizované služby. Zastavíme-li se u cen, nelze tento bod vidět jinak než jako požadavek na přímé schvalování cen. Jak jinak totiž interpretovat stav, kdy byla v nedávané době schválena ministerstvem financí změna v oblasti výpočtu přiměřeného zisku, která má platit od příštího roku a tím byla odstraněna hlavní výtka, kterou opakovaně anoncovali experti EK. V současné době je tato metodika ještě otevřena diskuzi a podle odborníků na danou oblast, např. experta Tima Younga bude nový přístup blízký přístupu podle Operačního programu Životní prostředí (OPŽP), který EK přímo schválila a doporučuje podle něj postupovat. Shrneme-li tedy výše uvedené, ministerstvo financí postupuje jednoznačně odborně a systematicky a odejmout mu naráz tyto kompetence by znamenalo paralyzovat postupný proces modernizace cenové regulace. Navíc současný stav nezatěžuje státní rozpočet, když využívá stávajících personálních kapacit MF. Pro příklad slovenský Úrad pre reguláciu sieťových odvetví (ÚRSO) vydal loni pro 14 na Slovensku existujících vodohospodářských společností a další zhruba stovku regulovaných subjektů celkem pouhých 133 cenových rozhodnutí. Ke své činnosti (která s výjimkou kontroly cen nijak dále vodárenství v SR nereguluje) zaměstnává příslušný odbor ÚRSO 7 zaměstnanců. Pro srovnání v celé ČR je více než 7 tisíc!! vlastníků a provozovatelů vodovodů, kanalizací a čistíren odpadních vod. Zjednodušeným výpočtem by tak analogický úřad v ČR musel zaměstnávat minimálně několik set zaměstnanců. Z toho jasně vyplývá, že systém cenové regulace musí nutně zůstat v rovině, kdy cena bude nadále regulována pouze způsoby stanovenými zákonem, přičemž ministerstvo financí je připraveno požadavky expertů a EK postupně zapracovávat jako podněty, kterým by se měl další vývoj cenové regulace ubírat. Součástí této strategie bude podle vyjádření Ing. Tomáše Trojka z ministerstva financí i zintenzivnění cenových kontrol.

Jaké lze tedy shledávat jiné výhody pro institucionální zřízení nového nebo posílení některého stávajícího úřadu, opomeneme-li cenotvorbu? Srovnání s existujícími úřady v členských zemích EU vypovídá o tom, že regulační úřady disponují celou řadu kompetencí o značné šíři (např. udělování povolení k provozování majetku, sledování environmentálních ukazatelů, uplatňování sankcí za správní delikty, stanovení zákonných standardů pro poskytování služeb), tedy bez výjimky instituty, které ČR již dávno přejala či byla dokonce v rámci ostatních zejména středo a východoevropských zemí vždy na čele těch, kteří tuto regulaci přijímali a vytvářeli. V zemích EU také konec konců neexistuje jediný vhodný či doporučovaný model. Každá země se řídí vlastní regulací a volí pro sebe nejvhodnější postupy.

Současně je znovu potřeba zdůraznit, že v středoevropském regionu mimo pobaltských států funguje samostatný úřad s určitou plošnou kompetencí zasahující všechny vodárenské subjekty jen na Slovensku, v Rumunsku a Bulharsku. Naopak Německo, Polsko, Maďarsko či Slovinsko si zachovávají obdobný systém jako u nás postavený primárně na odpovědnosti měst a obcí jako dominantních vlastnických struktur.

Opomeneme-li konkrétní požadavky na ekonomické zázemí nového či posíleného stávajícího regulačního úřadu, lze zcela souhlasit s experty evropské iniciativy JASPERS, kteří jako nezbytné pro efektivní fungování zdůrazňují požadavky na dostatek kvalifikovaných expertů, zcela jasné kompetence, finanční zázemí a v neposlední řadě požadavek na politickou a hospodářskou nezávislost. S ohledem na zkušenosti s obsazování postů ve státem řízených organizacích a společnostech je zejména poslední požadavek zbožným přáním. V této souvislosti lze opět spíše vyzdvihnout stávající stav regulace, který sice jako rozptýlený, nicméně dává více možností pro systém vzájemných brzd. Jednotlivé rezorty – zejména Mze, MF a Mžp jsou často řízeny různými zástupci politických stran a dochází tak k přirozené kontrole a oponentuře jednotlivých agend. V případě jediného úřadu si lze složitě představit zcela apolitické jmenování vedoucích pracovníků a zejména výhradně expertní výkon jednotlivých agend.

Nelze tedy nevidět, že Ministerstvo životního prostředí nadále postupuje v duchu bursíkovské tradice evropsko-devotní politiky. Vznik regulační instituce byl a je prezentován jako jakýsi všespásný lék na neduhy českého vodárenství se zaměřením na tzv. provozovatelské smlouvy (vztahy mezi municipálními vlastníky a soukromými provozovateli). Tuto hypotézu je nutné po posledních jednáních tzv. kulatého stolu k regulaci v oboru vodovodů a kanalizací v ČR uvést na pravou míru a korigovat tak radikální závěry prezentované v tisku např. tiskovým mluvčím ministerstva životního prostředí Matyáše Vitíka, který označil ustanovení nezávislé regulační instituce za podmínku nezbytnou schválení podpory projektů zaměřených na oblast vodohospodářské infrastruktury v příštím plánovacím období po roce 2014. Existuje přímé vyjádření výše zmiňovaného reprezentanta Evropské komise Ch. Gogose, který „nepovažuje za nezbytné vytvořit samostatného regulátora hospodářství; to co měla EK na mysli je zlepšení znalostí a lepší koordinace řízení celého sektoru“ a současně potvrdil, že „EK nestanovuje jednostranně podmínky pro dotační politiku“. Tato je vytvářena ve vzájemné komunikaci mezi EK a členským státem. Náměstek Kulíšek opakovaně zdůraznil, že specifické řešení podobné Příloze č. 7 stávajícího programového dokumentu OPŽP pro příští programové období není pro EK přijatelné. Na druhé straně mluvčí DG Regio Ton van Lierop sice ještě v červnu potvrdil, že EK potvrzuje zájem na zřízení regulátora, nicméně následně své vyjádření korigoval, když připustil, že pokud by se takový krok ČR nepodařil, útvary EK by pro financování vodohospodářských projektů pokračovaly v uplatňování zásad Dohody mezi ČR a EK na podmínkách přijatelnosti vodohospodářských projektů. Tedy by pokračoval stávající systém obecné a dotační regulace.

MŽP se často označuje za tzv. „kvaziregulátora“ v oblasti vodovodů a kanalizací a to právě „nucenou“ komunikací s Evropskou komisí, která prostřednictvím kohezní politiky dotací vytváří tlak na ČR v oblasti vodárenství. EK však vychází z několik let starých podkladů a jisté residuálně komunikované kritiky zejména provozních smluvních vztahů. Bohužel nutno dodat aniž by se tato její aktivita zaměřila na obor jako komplex několika modelů fungování a zejména aniž by EK přihlédla k vývoji v dané oblasti v zrcadle několika posledních let. Návrhy týkající se vzniku regulačního úřadu tak nelze chápat jako imperativ, ale pouze jako doprovodný argument na cestě konsolidace přístup regulace OPŽP k celkové regulaci oboru. Díky dotačním podmínkám vznikla jistá dvojkolejnost v rámci regulace oboru (dotované vs. nedotované subjekty, smíšené vodárenské společnosti vs. oddílný model provozování). Úkolem všech zúčastněných by tak měla být do budoucna lepší koordinace fungování těchto modelů a dílčích nástrojů regulace ve vodohospodářské oblasti. Nutno také vnímat, že EK výše uvedenou dvoukolejnost nepovažuje z dlouhodobého hlediska za přijatelnou, přičemž pravidla OPŽP by měla být začleněna do komplexního jednotného regulačního rámce. Nicméně uznává, že takový vývoj může být pozvolný a jako náš partner připouští diskuzi nad konkrétními parametry, byť ve skutečnosti je tato komunikace nadměrně zdlouhavá, zkratkovitá a objektivně řečeno až příliš svázaná bruselským byrokratismem.

Jaké je tedy závěrečné shrnutí?
Evropská komise vytváří trvalý tlak na postupné změny v regulaci oboru vodovodů a kanalizací. Jejím zájmem je kontinuální práce na zlepšení podmínek fungování vodárenského trhu na několika frontách, které zahrnují od cenotvorby přes kvalitu služeb zákazníkům a zlepšení zákonného rámce až po zvýšení kvalifikace manažerů, prohloubení transparentnosti zakázek a depolitizaci rozhodovacích procesů na úrovni měst a obcí. K těmto mnoha požadavkům jí chybí jeden všeobjímající koordinační orgán, tedy jinými slovy transparentní komunikační partner, když tímto de facto není vyloučeno ani jakékoli stávající ministerstvo. Pokud se na věc podíváme z jiného úhlu, problémem může být historicky nedostatečná komunikace mezi Bruselem a odvětvovým „regulátorem“, kterým je za zákona ministerstvo zemědělství a následně vynucená ingerence ministerstva životního prostředí, které se díky své řídící roli v rámci OPŽP stalo v jistou dobu lepším posluchačem „knížecích rad“ z Bruselu, a to i díky eurooptimismu dlouholetého obsazovatele ministerského křesla – Strany zelených. Nikdo nezpochybňuje nutnost lepší koordinaci rozptýlené regulace oboru vodovodů a kanalizací mezi více ministerstev. Nicméně jen díky takové snaze je zřízení dalšího úřadu obdobného ERÚ v dnešní době trochu moc velkým luxusem.

Mgr. Jan Toman, advokát
poradce SOVAK ČR

Zdroj: vodarenstvi.cz